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厦门公职律师助推依法行政
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[ 吴木銮 马宁宁 ]
在去厦门采访“公职律师”之前，司法行政系统有关人士就对记者说，厦门“公职律师”的模式受到司法部的重视，司法部多位领导多次关心此事的进展。公职律师全国有四个试点城市，广州、上海、北京、厦门，在推出时间上厦门居后，为什么会受到青睐？在北京还担心报名的人数不够时，厦门却有一半符合条件的公务员不能拿到公职律师证，其竞争之激烈也远胜其它三个城市。
3月2日至3月4日，记者在厦门见到多位法律界人士，他们都不约而同地谈到公职律师这件事，羡慕的表情溢于言表。有关行政部门的负责人更是自豪地称，今后我们可带律师出去办事，决策将严格按照程序，不用像以前那样担心行政官司的产生了。
什么是公职律师
什么是公职律师呢？厦门市司法局沈恒斌局长称，我们所讲的公职律师是指具有律师资格或法律执业资格，供职于政府部门，不对社会提供有偿服务，专门办理政府部门法律事务的律师。
那么，公职律师与原先大家所熟知的社会执业律师有何不同？沈说，社会执业律师是为社会提供法律服务的执业人员，它的第一大特点就是有偿性。公职律师则是为政府提供法律服务，有四个明显特征：一是身份的双重性（既具有律师资格，又具有公务员身份）；二是服务的内部性（只能为其所在的政府机关提供法律服务，禁止对外执业）；三是服务的无偿性；最后是接受双重监督与管理，也就是律师管理部门和公务员所在单位对其双重管理。
公职律师如何“浮出水面”
当今世界上许多法制比较完备的国家和地区都建立了公职律师制度，在美国、澳大利亚、新加坡、香港等国家和地区的政府和议会中，都拥有相当数量的公职律师，为政府在各个领域提供法律服务。
实际上，国务院1993年41号文件就提出“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍，担任法律顾问、代理行政诉讼，维护政府和行政部门的合法权益”。司法部也在1994年和1995年明确提出了建立公职律师制度的设想。
加入世贸组织后，公职律师的建立变得空前重要。专家指出，入世首先是政府入世，政府迫切需要逐步转向以法律为主要手段的管理模式。厦门司法局有关负责人介绍，原来在对外谈判中都是政府负责人与对方律师打交道，对涉及到的大量法律事务政府负责人不一定非常熟悉，公职律师的引入就可明显改变这种局面。
在选择试点城市时，司法行政系统花了不少的功夫。福建省司法厅和厦门市司法局专门成立了一个调研小组，对在厦门开展这一制度的可行性进行调研。得出的结论是：厦门市在政府及行政机关工作、具有律师资格的人数不少，资源丰富。于是，2002年6月25日，省司法厅最终确定在厦门市开展公职律师的试点。
公职律师如何进行管理，是否应特殊对待等诸多问题都需要有法规来明确。而此时，还没有一部“成品”可作范本，也没有任何经验可借鉴。
几易其稿后，管理办法明确提出：公职律师不得以律师身份办理本级政府或部门以外的诉讼和非诉讼案件（含下属企业、自己的近亲属）；不得从事有偿法律服务、不得在律师事务所和法律事务所兼职；公职律师必须加入律师协会，参加其组织开展的业务培训、研讨、职业道德和执业纪律教育等。
经过数月的努力，《厦门市公职律师管理暂行办法》（下称《办法》）终于形成。去年“9·8贸洽会”期间，司法部段正坤副部长、律师公证工作指导司宫晓冰司长特地来到厦门市司法局，关注《办法》的起草情况。司法部领导当即表示，《办法》与司法部意见不谋而合，代表了今后操作的方向。随后，2002年10月底，司法部出台了《关于开展公职律师试点工作的意见》，其中专门补充了厦门的有关内容。
《办法》尘埃甫定，紧张的报名工作又接踵而来。看到《厦门日报》上刊登的公告后，许多人纷纷致电咨询，或是直接带上材料到司法局报名。在8月10日至20日报名的这段时间里，司法局工作人员忙得焦头烂额。经审核把关，78人初步符合条件。省司法厅综合权衡多种因素，最终确定49人为第一批公职律师。2003年1月初，公职律师上岗前的培训开始，49名公职律师无一例外参加了培训。
为何青睐厦门模式？
2003年2月25日，厦门市公职律师颁证仪式举行。宫晓冰司长到场，盛赞厦门模式。宫晓冰称：这种在政府各职能部门内设公职律师的模式，不增加人员编制和经费，较好地解决了“两张皮”的问题。厦门模式更具有在全国推广的意义。同时宫司长还慨叹：“厦门公职律师的数量之多，分布范围之广在全国也是少有的。说明厦门市政府依法治市的步伐和决心很大啊！”
3月4日，沈恒斌局长在接受专访时对厦门模式作了概括。他称，厦门模式有三个特点：“一张皮”、“双重管理”、“同依法行政紧密结合”。广州成立了公职律师事务所，从现在的数据来看，广州市编办给广州市公职律师事务所的编制是15名律师，但现在该所任职的律师只有3人。沈恒斌认为，此种模式下，公职律师虽有公务员身份，但相对游离于行政部门。而厦门公职律师本身就工作、生活在相关行政部门的圈子内，能非常方便地为本单位行政决策提供法律咨询意见和法律建议。同时，本系统的一些情况也易于获取，一方面有利于最有效率地为本单位依法行政服务，其二能够保证公职律师的业务得到提升。而且生活在这个圈子内，公职律师的言行举止就会影响其他人。一位专家在此前也认为，普法的一个很好渠道就是让法律人以自身的行为影响周边的人。“双重管理”就是《办法》所称的“公职律师由所在单位管理，司法行政机关负责其资质管理和业务指导、监督”，也就是公职律师要按公务员来管理，同时也得遵守律师职业道德，还不能搞有偿服务，沈局长称：这样的管理模式最切合公职律师的定位。三是“同依法行政紧密结合”，公职律师就在本单位，涉及到法律事务领导层自然会想到请公职律师参与，而单独设立公职律师事务所就有一定的距离感。厦门法制局副局长黄杰称：公职律师能推动本单位领导重视法制工作。采访中，许多行政单位的领导对此都很认同。
一位专家对记者说，厦门模式最大的特点就是生于体制之内，符合我国行政法律事务的发展方向，这种改革既能起到公职律师应有的作用，而且还不“伤筋动骨”，很好地解决了涉及到的编制问题，受到推崇也就不奇怪了。
“架子是搭起来了，但今后的路还很长。”厦门市司法局林培森副局长对记者说：“下一步我们就得考虑如何进一步提高公职律师的业务水平，更好地发挥公职律师对依法行政的推进作用。”
公职律师的作用
厦门法制局副局长黄杰（公职律师）称，实践中，一些行政部门的规范性文件正式下发后会报送至法制局备案，这种做法虽合法但有时会产生一些问题。最近他们就发现多件规范性文件制定得不合适，有的要立即废止。但等到法制局提出意见要求废止时，规范性文件已施行，再收回就非常被动。如果行政部门有“公职律师”，法规的起草就由这部分人来完成，由于公职律师不仅具有一般律师所应具备的基本法律知识，还谙熟本部门的各类规章、规范性文件，就可大大降低这种被动局面发生的概率。
厦门市司法局林培森副局长也介绍说，首批49名公职律师大多是在政府或政府法制机构工作，分别来自公安、工商、税务、环保、文化等21个与市民密切相关的行政职能部门，这些部门起草规范性文件过程中，有了公职律师的参与，市民的合法利益就多加了一层法律保障。
行政行为的法律“屏障”
厦门市法制局有关人士对记者说，近年来政府部门在决策与行政过程中与市民之间的纠纷屡有发生，行政诉讼案件增多。去年，行政相对人告市政府及各职能部门的行政诉讼案17件复议138件。如果能从法律上防范在先，即由公职律师对政府部门的行政行为“把关”，就会大大降低行政诉讼的发生。
专业化的法律援助
在《厦门市公职律师管理暂行办法》中，公职律师还有一项重要的职能——为受援人提供法律援助。对此，林培森说，公职律师的加盟，扩大了法律援助的队伍，从而使 更多需要法律援助的市民能获得援助。
黄杰认为，法律援助中心指派的案件，一般会由对口单位的公职律师来办理。他们熟稔本单位的法律法规，因此提供的法律援助将更为专业化。举例说，如果市民遭遇房屋产权问题，又符合法律援助的条件，法律援助中心就会指派国土资源与房产管理局的公职律师来办理，这样的法律服务将更为到位。
行政诉讼中发挥才干
厦门市公安局的周肖荻1993年就通过了律师资格考试，一直从事法制工作。他对公职律师在行政诉讼中发挥的作用有独到的见解。
他说，现在行政机关的人员是以律师身份出现在行政诉讼中，有助于行政诉讼中行政相对人和行政机关的平等性。此外，以往在行政官司中，一般是行政相对人聘请的律师与行政机关负责人对阵，现在是律师对律师，双方的沟通可能更加容易，一些案件完全可以在证据交换或者在更前的阶段得到消化，虽然行政诉讼不讲和解，但这样也会降低整个社会的司法成本。
迈向依法行政
日前，首批49名公职律师在厦门闪亮登场，从此，这些供职于政府部门的特殊律师将活跃于政府及其部门，办理政及其部门的各种法律事务，为政府及其部门依法行政提供真正的全过程、全职责、制度化的保障。他们的出现标志着依法行政又进入了一个新的阶段。
长期以来，特别是行政诉讼制度实行以来，各级政府及其部门都在不断地致力于依法行政工作，不少行政机关为了加强自身法制建设，规范自己的行政行为，纷纷聘请律师担任常年法律顾问，这在前期对规范政府的行政行为，促进依法行政曾经发挥过一定的作用。但由于没有建立起有效和可操作性强的工作机制，政府常年法律顾问大都流于形式，没有对政府及其部门的依法行政工作起到应有的保障作用。
有鉴于此，建立更符合我国现行政府组织和管理体制要求，更有利于规范政府的行政行为，更有效地保障政府依法行政的法律服务体系，成为建立市场经济体制、转变政府职能过程中的当务之急。酝酿多时，已瓜熟蒂落的公职律师制度在这个时候建立就成为了必然。
建一个制度不容易，培养一支队伍也很难。让这个制度正常运作并发挥其应有的功能，让这支队伍不断优化并发挥其应有的作用更不容易。一个制度建立起来，轰轰烈烈之后被束之高阁的例子，不算个别，以执法为目的拉起来一支队伍非但不能履行依法行政的职能，反而违法扰民的情况也时有发生。在这方面，我们有过不少的教训。公职律师及公职律师制度也面临同样的考验。
因此，政府及其部门特别是它的行政首长怎样充分认识公职律师及其作用；公职律师怎样不辱使命，有效地服务于行政管理活动；公职律师制度怎样不断改革日益完善；全社会怎样创造条件为公职律师履行其职能创造条件？一连串的问题摆在我们面前，等待我们去回答。这也是我们这个走上全面建设小康之路的社会对政府、以公职律师、对法治的期许。
从这个意义上说，49名公职律师的亮相，只不过是“万里长征迈出了第一步”。
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