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长春市政府“毁约”事件折射信用问题
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[ 马怀德（中国政法大学法学院院长、教授） ]
据《财经时报》报道，港资企业投资2.7亿元经营长春市政府同意、吉林省外经贸厅审批。市政府专门为“汇津污水处理专项经营管理”污水处理，该项目业经长春市制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》（简称《专营办法》），承诺了许多优惠条件。去年，市政府废止了生效不到三年的《专营办法》，使得原定合作期为21年的合作项目失去了赖以存在的法律基础。如果公司停产，则意味着每日将有39万吨污水被排入松花江。
港商之所以在合作项目中注入巨资，有一个很重要的原因就是相信政府，因为该项目经过各级政府和主管部门同意，手续齐全、程序合法。市政府还专门制定了《专营办法》。应该说，港商对政府文件和当事人之间签署的合作合同的合法性深信不疑。
但对于这样一个合法的企业项目，政府为什么要违反承诺，废止作为合同基础的《专营办法》呢？市政府的理由是，该合作项目“是一个采取规避中国法制方式而设定国家明令禁止的变相对外融资举债的‘固定回报’项目”，按照国务院“43号文件”精神废止《专营办法》。
看来，我们有必要分析这个问题：政府能否废止已经生效的规定？
制定和撤消、废止行政规章是政府的法定职权。特别是当市政府发现自己指定的规章与国家法律、法规不一致时，出于国家法制统一和公共利益的需要，可以废止已经生效的规章和其他规范性文件。但是，必须看到，废止文件不单是政府一家的事情，而是涉及千家万户的大事，必须遵照依法行政和合法信赖利益保护原则谨慎定夺，而不能仗着政府权大，或者一切个人利益必须让位公共利益的老思路任意妄为。
表面上看，本案市政府是在贯彻上级指示，严格依法行政，纠正不正当文件。而实际上，该行为已经侵犯了相对人的信赖利益。
首先，该项目是否属于国务院政策命令禁止要求妥善处理的事项并不清楚；
其次，即使《专营办法》违反了国务院的规定，属于必须废除的文件，责任也完全在政府本身，而不是毫无过错的投资人。因为早在1998年9月国务院已明令禁止审批新的“固定回报”项目，而该《专营办法》和项目是2000年7月获得政府批准的；
第三，即使该文件确属需要废止的违法不当文件，也要经过正当程序，依法补偿信赖利益遭受损失的投资商，而不能置投资人的合理期待与信赖利益于不顾，随意“废止”自己制定发布的文件，更未经对方同意,单方面撕毁合作合同。如果政府为了“依法行政”，废止已经生效的文件，执意收回自己的承诺，改变原来的行政行为，那么，就必须证明这种做法所获得的公共利益必然大于信守原来承诺给相对人带来的利益。
如果能够做到这一点的话，政府可以改变或者收回其承诺，但也必须对相对人由此遭受的损失承担补偿责任，而且这种补偿不应当是象征性的补偿，更不应是模棱两可的“合理”补偿，而是根据相对人的实际损失确定的包括可期待利益损失的补偿。
我认为，投资经商的人为了保证交易的安全性，常常要求当地政府出面，即使不能直接与政府签定合同，也要政府出具个红头文件做保证，以免日后生变。人们之所以如此看中政府，并不但因为政府权利太大凡是都要政府点头，而是因为政府是法律的执行者，在某种程度上也代表了法律，最值得信赖。只要是政府承诺的一定会兑现，政府担保的就不会落空，政府批准的就总会政府承担责任。
事实上，越来越多的行政案件表明，人们的这种合理期待和信任在实践中往往会落空。因为一方面，在守信践约问题上，政府并不见得比普通老百姓做得更好；另一方面，在失信违约后政府总会有一个比老百姓更“硬气”的理由，那就是“国家法律、政策变化”或者“公共利益需要”即使造成损害也用不着承担责任。
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