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“为人民服务”对政府而言也是一种法律要求
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[ 石文龙 ]
“为人民服务”对中国人而言，是极为熟悉的生活语言，其含义是主要是指国家机关以及国家机关工作人员在行使权力或职权的时候应该首先考虑到人民的需求，努力用人民赋予的权力最大程度地为人民谋求利益，而不是随时用手中的权利为自己谋取利益，甚至与人民互争利益。此外，“为人民服务”在一定程度上也用于社会大众，即“我为人人，人人为我”。1944年9月毛泽东为纪念革命战士张思德，写了题为《为人民服务》的文章，他说“我们的共产党所领导的八路军、新四军，是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”“只要为人民的利益坚持好的，为人民的利益改正错的，我们这个队伍就一定会兴旺起来”。事实上，经过了多年的社会主义建设，“为人民服务”已经具有了丰富而深刻的内涵，我们已经将其作为我们政治生活中不可或缺的政治观与道德观。然而，我们往往忽视了“为人民服务”同时也是我们国家生活中必不可少的法律观，就是说“为人民服务”也是一种法律上的要求。
首先，在国家权力与公民权利的关系上，我们认为权利是本，权力是末，是权利产生了权力，而非权利来自于权力，即权利不是由有权力的人给予的，所谓民为本、官为末，这也是人民主权思想的理论依据之一。事实上，权利与权力都是法律概念，人生来具有权利，“天赋人权”思想充分体现了这一点，但这些仍然是人的“应有权利”，而不是“法定权利”，人的“应有权利”只有经过法律确认为“法定权利”后才有实现的可能，没有法律的确认，权利就没有保障。但与权利相比，不存在“固有权力” ，所以就来源而言， 就先有权利，后有权力；权利经法律确认后，为了公共管理的需要，要有一部分人代表公众行使权力，这样公众授予的个人权利就转变为社会的公共权力，从这一发展过程我们可以看出，个体权利的让渡与集合形成了公共权力，这也就是权力的形成过程。就现实法制而言，我国宪法第二条明确规定：“国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。我国宪法第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，就是说全国人民代表大会代表全国人民统一行使国家最高权力，其他中央国家机关都由全国人民代表大会产生，都要执行和适用全国人大制定和修改的宪法、法律和通过的决议，并受之监督对之负责。因此，人民权利是本源，而权力则来自于权利。
其次，在国家与人民的关系问题上，我们认为计划经济强调国家对人民的管理，而市场经济应该强调的是国家与人民的“平等”关系与“契约”关系，在强调人民对国家应尽的义务的同时，应同时强调国家对人民应尽的义务。事实上人民根据自己的意愿成立国家，组织政府，人民把自己的权利通过授予等形式让渡给国家，使之具有管理社会的立法权、行政权、司法权等，而掌握这些权力的部门也必须对人民负责、受人民监督，办好人民委托的事宜，否则人民有权采取法律规定的形式行使权利，决定对其进行罢免等。因此，在市场经济发展到今天，我们认为在国家与人民关系上，市场经济的观念与计划经济时代有了重大区别，国家与人民之间具有“契约”关系，双方各自承担自己的权利与义务，不存在一方只享受权利而不承担义务的情形。
最后，政府应当具有服务功能，现代政府必须实现由管制主导型政府向服务主导型政府转变。政府与公民间绝不仅仅是管理者与被管理者的关系，政府的权力来自人民的授予，被授予权力的政府必须支付相应的对价，必须为人民谋利益，政府与公民具有合同关系，政府也是一种为公民和社会共同利益服务的组织，其合法性基础就来自于政府与公民之间的契约。政府作为社会共同利益的组织，是为维护公共利益，保护公共秩序而产生与发展的，因而政府应具有服务职能。但在社会发展的进程中，这一职能却被忽略，特别是在计划经济时代，我国实行党政合一行政管理体制，社会全方位，包括个人的思想都被纳入了政府的管理范围，企业的人、财、物、产、供、销均由政府具体操作，企业的一切行为需要政府主管部门审批，这种由行政权力配置资源的"审批经济"，严重制约和限制了生产者和企业活力，逐渐成为我国经济进一步发展的桎梏。改革开放后，随着政企分开，企业长期担负的部分社会职能将转由政府和社会承担，企业作为市场竞争的主体地位将得到强化；政府必须实现其社会角色的根本转变，对于建立安全、和谐的公共环境，加强国防建设，基础设施建设，发展国家民族可持续发展事业，如发展教育，保护资源和环境，维持生态平衡，这些都将继续由政府承担，并将日益成为政府的主要职能范围。随着经济发展和社会进步，公民民主意识增强，政府对政治、文化等政治思想意识形态领域的控制和管制也将逐步削弱，而其基本的服务职能日益凸现和加强。在新的形势下，政府职能转变的趋势就是由管制主导型向服务主导型转变。
因此，我们认为即使在最体现国家强制力的税收问题上，同样体现了国家与人民的某一方面的“平等关系”，人民交纳税收这一法律现象，可以解释为人民根据合同或者说契约而支付的必要的费用，同时政府必须向人民支付相应的对价，即履行保卫人民的生产、生活安全、履行创造公平稳定、竞争有序的社会秩序，创造高效廉洁的政府等等，确保人民权利的更好行使，而不是因为权力的存在而影响了权利的行使。否则人民可以通过行政诉讼等依法起诉政府“违约”，并要求其承担“违约责任”。所以我们坚持认为税收并不是无偿的，并不是人民无偿赠予而不要求回报的，同时正因为人民对政府存在上述种种要求，因此，人民从总体上还是愿意支付这些费用的，而不是仅仅凭借国家强制力。这种政府与人民之间的“契约”关系，即合同关系事实上就是极为重要的行政合同，双方互相负有权利与义务。当然，就税收的固定性而言，因这纯粹属于技术性的问题，即使在市场经济社会同样适用。我们应弱化国家与人民之间的“等级”关系与管理关系，而更多地强化国家与人民的平等关系与契约关系，这一变化有利于国家认识到人民的主人公地位，认识到“为人民服务”的现代理念。在这样的思想指导下，才能从根本上转变政府的工作作风，从而切实为人民谋利益。对广大人民而言，这一观念变化可以提高人民纳税的主动意识，把纳税作为合同意识中的守约行为，从消极纳税变为主动纳税，这就从本质上提升社会大众的主人公意识。
总之，从在法律的角度，正确理解政府与人民之间的关系，有利于我们在新的时代里，全面认识为人民服务的新的内涵，切实树立为人民服务的法律理念，并从根本上树立人民主权观念，这样有助于我们的政府转变行政职能，使我国早日步入现代法制国家，并早日实现政治文明。
作者简介：
石文龙，男，1965年5月生，江苏南通人，北京大学法学硕士，高级律师，现工作单位：上海师范大学法律系，研究方向：法理学、国际法。
联系方法：上海市桂林路100号上海师范大学法律系 邮编：200234
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