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“宪政即‘限政’思想”的思考
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[ 季立东 ]
学者陈端洪在《宪政：通过制度限制政府——兴盛时期话宪政之三》中谈到：“宪政作为一种学说，它有两个基本的主张：首先，政府的权利必须受到限制；其次人有能力设计制度达到限制政府的目的。”另一学者夏勇在《中国宪法改革的几个基本理论问题——从“改革宪法”到“宪政宪法”》中讲到：“宪法是价值法则通过政治法则和程序法则在公共领域里的运用，以约束权力和保障权利为核心”。学者张祖桦在他的文章《宪政民主的基本原则》写到：“ 宪政民主基于保护人权和人的自由的基本立场，高度警惕政治权力的动向，尤其是集中掌握政治权力的政府的动向。为了制止滥用权力损害权利的现象出现，宪政民主的另一个基本原则就是控制权力。‘宪法对当今政府的主要限制，就是政府必须尊重个人权利 。当下，宪政事实上已成为保护个人权利的同义语，而且保护个人权利业已成为我们宪法法理学中的最为主要的部分’。世界立宪史说明，立宪政体就是控权政体，自由的政体；宪法不仅是一种权利，而且是一种对政府加以控制的法律。‘宪政既有限政府’的古典信条就是一种自由主义的宪法观。英国亨利三世统治时期的王座法院大法官布雷克顿有一句名言‘法是对权利的约束’。 ”《 SARS阴影下的制度性缺失——从危机看宪政建设的紧迫性》一文的作者秋风：“而知识分子更会告诉民众，这个政府之所以是值得信任的，皆因为它的权力是受到限制的，因此它不能滥用权力。” 学者刘建军在《自由、财产与宪政》一文中写到：“ 什么是宪政？在论述自由、财产权与宪政的关系之前，我们有必要先看一下什么是宪政。宪政，一般是作为专门的宪法学或者政治学术语来使用的。毛泽东早在1940年发表《新民主主义宪政》一文中就指出，所谓宪政就是‘民主政治’，宪法只不过是对革命成功后民主事实的承认。受此定义影响，我国学者多把宪政看作一种政治制度，与民主政治相联系。认为宪政就是通过制定宪法来确立国家和个人之间的相互权利义务关系，明确政府产生的方式和职责权限；以宪法为最高行为准则，政府和个人的一切行为不能超越宪法的规定的一种政治形式。宪政的核心是宪法。‘宪政是实行了民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的。创制宪法（立宪）、实施宪法（行宪）和维护宪法（护宪）、发展宪法（修宪）的政治行为的动作过程。’一句话，宪法就是制定宪法规范和实施宪法的政治实践。而外国学者多将宪政与法治概念相联系起来，‘宪政是这样一种思想，正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样，它也希望通过法治来约束政府并向政府授权。’美国学者丹·莱夫更是直接指出：‘宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。’概括起来讲，西方学者认为宪政就是建立有限政府，将政府置于法律之下，制约政府权力，来防止专制。上述两种定义，将宪政分别与民主和法治联系起来，有其合理性。因为宪政与民主、法治有着密切联系，三者都含有追求人的平等、限制政府权力、反对专制等价值追求。”
从以上的话可以看到宪政的概念基本定义在“限制政府”，但我觉着有几个问题还是有必要谈一下。第一：如果限制政府，那么政府之外限制不限制呢？我想应当是限制的，如果只限制政府而政府之外的社会力量不受法律限制，那么这个社会我想同样会混乱不堪。只有将社会的各个方面都纳入法律的轨道，那么这个社会才是真正法制社会。学者张祖桦《论宪政主义的基本原则》谈到了四条原则，其中在解释第一条“以宪法和法律为最高权威其次”时谈到：“它是指在治国方式上奉行‘以法治国’的准则，它‘至少意味着法律对社会的全面控制，这个意义上的法律，便是全社会的‘调节器’，这是讲它的范围；就其效力而言，在法治社会里，只有法才最有权威，一切机构和个人都要受法律的约束，也就是说，没有任何人或集团能够凌驾于法律之上。’政府必须依照宪法和法律进行统治，所有国家机关和政党都必须严格地依据法律进行活动，不能有超越法律之上或法律以外的任何特权。政府对社会生活各个方面的管理，包括经济、政治、文化、教育、科学、技术、国防、环境以及对外关系，都要依据法治精神和法律规定去做。对于违反法律的行为，必须依法追究，给予惩处”。可见他也是讲究法律对社会的全面控制是宪政的必要条件。就法律体系而言，所谓“宪政”，就不仅是有宪法，而且要有支撑宪法，体现宪法内容的法律和为了实施法律而制定的相应的司法解释，各种配套的实施细则等等。当然，这不仅包括立法部门所制定的具有法律效力的法律性文件，也有政府部门根据法律精神和要求制定的行政法规一类的文件。也就是说宪政要求的法律体系，必须是以宪法为龙头的一个完整的体系,而且这个体系要尽可能地含盖社会生活的方方面面。近些年，各级人大及政府都制定了大量具有法律效力的文件，立法工作取得了巨大的进展，使我们的法律覆盖面和对社会触及的深度超过以往任何一个历史时期。使宪法的精神得到具体实施，依法治国的方略得到较为充分的贯彻，在宪政建设的道路上迈出了踏踏实实的步伐。就当代我国社会生活中道德与法律的关系而言，道德法律化，法律道德化，法律与道德交相融合诸现象无不显示着法律的触角所伸之长之深。法律自身也表现出了要强有力的覆盖整个社会的勃勃雄心。如果西方人认为法律是对权力的约束，那么我个人认为法就是规范，是社会中每个各人及集团的行为规范，既然是规范自然就不许越雷池一步。在这个规范里行动,你是自由的,你的行为不会受任何人的意志所左右,并且你的自由及你的行为所产生的结果也将受到保护。但在此规范之外你就是不自由的,你的自由及你行为的结果不仅得不到法律的保护而且还要受到法律的制裁,因为你走到你的规范之外是以侵犯别人的正当的自由为代价的。法是规范这个意思不仅包含了禁止的一面同时也包含了不被禁止的一面。我想在对政府限制之外是否也应对其它公权力加以限制呢?比如司法,立法,执法权,它们要是得不到控制不是同样要为民众带来危害吗?宪政只是在限制政府而对法律系统却不加限制的思想实在值得三思。要知道历史上的暴政从来都有法律的身影。以为只要限制政府就可保障民众的应有的自由与权益这是违背基本的历史常识的。行政部门出了问题我们可到法院去申诉,可是法院也要是”有理无钱莫进来”那受到不公待遇的公民又到那里去求得帮助呢。法律是整个社会的价值准则与行为规范,是人们赖以生存的制度底线,一旦这到底线出了问题,社会鲜有不动荡倾覆者。我们学习西方的先进法律思想,但认为法律就可保障而不加限制那我不敢苟同。宪政即要限政又要”限法”,柳宗元在《捕蛇者说》中那种“悍吏之来吾乡,叫嚣乎东西,隳突乎南北,杂然而骇者虽鸡狗不得宁焉”的情形一定是我们社会主义法制建设所不能容忍的。
第二，限制政府又如何看待我们党一直在强调的党的活动也要在法律范畴之内呢？从实际出发，我们国家的宪政建设既要规范政府行为更要规范执政党的行为。在我们这个长期党政一体，以党代政现象突出的国家，宪政建设一定要和执政党自身的建设统一起来。我们党的建设是宪政建设的前提与基础。只强调限制政府，就忽视了西方国家产生这一思想的历史背景。一般的讨论是局限在强调党的行为活动要符合宪法，将宪法作为我们的最高准则，这在一般意义上的宪政理论和国家学说是对的，但要注意：这强调的是宪法对执政党的约束作用。但我们常忽视的是我们党的建设及意识形态对宪法的作用。这个前提与基础的作用就体现在我们党一直是我国宪法创立与修改的领导者，是我国宪法的主要贯彻者与维护者。宪法的法理与深层的价值取向是由我们党的指导理论来奠定的。可见我们党的理论和建设对宪法也是一个约束的作用。对于我国而言，我们党的指导理论与宪法之间应成为一种制衡的关系，我们党从遵循宪法活动的角度讲，与政府之间不仅是领导与被领导、监督与被监督的关系也应是一种制衡关系，是矛盾的对立统一体。我们充分运用事物只有在矛盾中才能前进的基本的辩证法原理，不仅发挥党的积极性，也发挥政府的积极性，在坚持党的主导作用的前提下，充分调动党和政府双方，使其形成一种互动的运行机制，即党和政府应表现为一种动态的制衡关系。从党这个角度讲，遵守宪法与遵守党的纲领与章程，遵守党的指导理论与方针路线其实质是一致的，首先我们不是全民党，必有一些非党的社会力量——来监督我们。这样我们也就把他律与自律结合起来，更加有利于保证我们党的意志得到良好的贯彻执行，我们党的肌体永葆青春活力。从政府的角度讲，坚持党的领导首先从根本上就实现了宪政即“限政”，确保政府不会坐大，成为危害政治文明的政府。其次,加强对执政党的监督与管理有利于执政党的建设的。当然也使我们的政府保持社会主义的方向。强调党政分开究其实质我认为还是社会分工的结果。不要忘了，我们党政一体的时代却是我们社会经济发展社会分工不发达的时代。运用当代科学的近相似性理论，改革开放之后我们社会进步的主要体现之一就是社会分工的巨大发展。在社会生活中是这样，最终，反映到社会的上层建筑中也是这样，强调党政分工互相协作制约，其实是社会分工的内在要求。我认为也只有成为一种平衡的关系才有利于我们的党我们的国家我们的宪政建设。在以前以党代政的时代我们的思维是过于强调党的的作用，而现在如果不在理论上给予关注的话那又会从另一个极端即党的那一端走向过于强调宪法与政府的这一端，这在理论上是有害的，走极端就犯了形而上学的错误，而不是注重从对立面双方来寻求统一之点。而我们走过了那么多因为形而上学的认识思维所导致的令我们付出巨大代价的历史阶段，所以当代中国的宪政建设一定要寻求我们党与政府、党章和我们指导的意识形态与宪法之间的制衡机制，这应是我们当代宪政建设必须解决的问题，否则我们的宪政建设就不可能前进一步。而且要注意的是西方资产阶级国家这种限制政府的思想是同他当年与封建王朝作斗争的特定历史要求紧密相关的。英国当年制定大宪章和法国制定《人权宣言》时都没有现代的政党制度，而且他们当时的历史任务确实是要将斗争的矛头指向封建国王们的独裁与专制，所以形成宪政即“限政”的思想。而美国的开国元勋们则是在同十三个殖民地代表妥协的基础上制定他们的宪法。那些代表各个殖民地利益的制宪代表们惟恐过于强大的中央政府会妨碍他们发财治富行使自治权的手脚，他们当然要限制政府的权威。可以说美国的宪政是戴着手铐脚镣走进历史舞台的。当代美国中央政府的强大是伴随着一系列的宪法修正案而诞生的。而且,西方列强的”限政”思想也毫不影响英国政府派出军队同欧洲大陆列强一比高低,更不影响他们派出军队以坚船利炮轰开中国的大门。一方面资产阶级学者以”限政”思想提出政府应该是个守夜人,另一方面他们却允许这个守夜人在夜黑风高之时到别人家来偷来抢。这些史实不能不让我们对限政思想之下的不会滥用权力侵犯他人自由的守夜人政府反思一二。
第三限制政府的目的何在呢？用西方的思想家们的话讲是可以防止侵犯人权与自由，防止产生暴政。用我们自己的话讲就是减少政府干预那些不该管也管不好的行为。在西方社会产生限制政府的思想的同时他们还产生了政府是“守夜人”的思想，说白了就是政府只要看堆看好了就万事大吉，工商业的经济活动纯然是民间行为。这在早期资本主义时代是行的通，但以美国罗斯福新政为主要转折，西方发达国家不干预经济活动的历史一去不复返了。相反，政府的权利越来越大。可见西方那些并不逾越限制政府思想的政府已经完全成为一个强有力的政府，而不只是议会的附庸，执行机器。限制政府与建立一个强大而富有效率的政府并不矛盾。我们的限制政府绝不是要让政府回到守夜人的时代去，而是要让政府更有效率地为社会服务。用经济学的观点来看，把政府的行为看作是服务产品，我们的宪政建设的目的应是低投入高产出，提高政府为人民服务的质量与效率，只强调“限制政府”未免太狭隘了些。古往今来的历史事实证明每当天下大乱民不聊生的时候那个政府也是威风扫地行将解体的时候，这样的政府当然不可能再为社会的经济发展作任何贡献，也就是说这是个毫无任何经济效益的政府。从我们自身实际来看，所以我认为建设一个高效政府更应是宪政建设的目的。限制只是一个手段，只是通过限制政府来使政府的行为更加符合市场经济对政府专业化的要求。政府行为专业化应是公务员的必然要求，是当代政府建设的必要要求。专业化当然意味着高效率,但用孙武子的话说是:千里杀敌,并力趋向。在一定方面对政府的行为加以约束,其实就是在加强别一方面,使其更加有力。限制政府行为，但不意味着政府就不再增加自己对社会管理的深度与广度。以家庭暴力而言,这个以前政府从不干预的范畴部分基层单位从实际出发开始关注这个问题并建立了相应的一些机构。这就是说,政府部门在这个以前从不涉足的领域加强了管理,在这个领域行政权扩张了,它冲破了限制,无论这个限制的原因是什么。它不扩张不行,社会现实需要。如果它不满足这个需要,面对着大量的被虐待的妇女和老人孩子,这个政府就不是一个负责任的政府。所以我说,我们的宪政建设一方面要加强对政府不必要的行为的约束,比如取消了那些大量的计划指标和不必要的行政审批就极好,这真正是让市场来配置资源,最大限度地发挥市场的优势。但一方面又要注意扩展社会客观需要的行政职能。应该讲,这是当代社会现时发展的两个方面。只注重限制政府,那么我们的政府的发展肯定象龚自珍笔下的病梅一样虽美丽却并不实用。从哲学上讲,这违反了对立同一律,只强调一方面而不强调另一方面,势必将形而上学的思维方式引入我们的宪政建设。
第四,从社会发展趋势讲,自二战以来各国政府的力量其实是越来越加强大的,早已改变了小政府大议会的格局,政府对社会的影响要远远大于议会。随着社会化大生产在整个社会比重越来越大,随着那些重要的规模巨大的的工程的出现,比如我国的三峡水电站和西气东送工程等等,政府的行为应该越来越表现为对社会生产的管理和指挥,它的那些阶级的专政的职能会日益淡化。当前我国政府职能的转变应是相对于计划经济时代的管理模式而言,对它的限制也只是相对与计划经济时代体制下的政治经济职能而言,但随着我国社会生产力的发展,政府行政权其实也是在逐渐加大的,而这个行政权其实也还是而且将个加地表现为对社会生产的管理,不仅是形式与计划经济时代不同,而更表现在所管理的内容,质量,规模或数量都大大的不同往昔了。通过宪政纯然的限制政府只能是不顾现实的说法。反之,我们宪政建设的目的是通过限制政府以使其更加强大。
现代的宪政概念应是“依法治国”。对社会的规范，对行政系统的不必要的行为的约束，防止权利过分集中出现腐败，防止对公民个人的合法权益的侵害等等无不需要法律作为最终的屏障。而西方宪政对政府的限制恰恰是通过各种法律制度来实施保障的。学者张祖桦在《论宪政主义的基本原则》谈到了四条原则：“一、以宪法和法律为最高权威 。二、以人权和人的自由为本位 。三、以宪法和法制约束权力为重心 。四、以司法审查为保障 。”其中除了第二条以外都是以法治为中心。第二条是宪政保障的对象。学者刘军宁在《共和 民主 宪政》中也谈到：“宪政精神之一是用法律的手段使政治家对公民采取负责任的行动，为公民提供判断政治行为合法、正当与否的最可靠的天平。宪政不仅是一种原则，而且是一种方法。它是法律的方法，而非强力或意志的方法。”轻视法制重视人治恰恰是我们几千年的传统，恰恰是这一点与重视规则的市场经济相抵触，与我们把社会主义事业永久的继承发展下去而不会因为个别领导人的偶然性因素改变我们的历史的航向的需要相抵触。是当今我国社会的经济基础最不需要的东西。就这个意义上讲，中国共产党提出依法治国方略在中国整个历史上都具有里程碑意义。实乃开启了中国现代化的宪政建设之门，使中国从体制上完成向现代化历史进程的飞跃。
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