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中国警察，一支疲惫之师？
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[ 刘爽 ]
2002年10月，全国人大常委会组织了公安队伍建设视察组对广东、四川等六个省进行了专项调研，发现警力严重不足是我国警方面临的最大难题之一。有报道说，广州三元里派出所要负责20多万人的治安管理，河北省永年县临关镇派出所辖区有12.6万人口，却只有10名民警，而在广西，还有88个仅有两名甚至一名警察的派出所。
警力不足必然导致民警们超负荷工作。可是，我们的警察都在忙些什么事呢？
警察，尴尬的角色
老贾是秦皇岛市海港派出所的一位片儿警。早晨上班后他开着警车在线上巡逻一圈儿，回到派出所，就有无数的事情等待他处理。
两个吵架的妇女披头散发，使小小的值班室里充斥着女人尖厉的声音。在两个妇女唇枪舌剑中，老贾还要抽空转过头对坐在墙角的那个涉嫌拎包的小伙子开导几句。小伙子不知打的什么主意，给老贾来了个一问三不知。桌上的电话不时地响起，打断正常的谈话，各种杂七杂八的事都有。
老贾的管辖区内，有个叫魏成民的居民，精神不太正常，病一发作，不是跑到房顶上用大镐刨房、放火烧房，就是跑到别人家的房顶上去拔电视天线，孩子们一看见他就吓得哇哇哭。这不，今天他又闹事了。接到居民打来的传呼，老贾立刻放下手中的活赶了过去。这边刚安顿好魏成民，那边楼上两家又因为用水闹矛盾，把整个单元的水都给断了，老贾赶紧去调停。处理完回到所里已过了午饭时间，老贾让两个年轻同事先去吃饭，自己接着处理没办完的事。
这只是老贾琐碎而繁杂的日常工作的一个片段记录。其实中国的每个基层民警每天都要面对如此多的"一地鸡毛"。
北京某派出所的陈警官经历了这样的事情。前不久，他在西单地区执勤时，有个人来到他面前说车没有油了，请他帮忙去加油。"我当时听了，心里极不舒服，警察都成什么了！可又不能发火。我对他说，对不起，我正在执勤，走不了。我告诉他宣武门有个加油站，他可以打车去那里买一桶油，回来再灌在油箱里。"由于派出所工作没有非常明确的规定，让警察们分辨不清哪些是警务、哪些是非警务行为。比如一些地方发生的修水管、上树救猫、爬楼开锁、查无照商贩等都是通过110指挥中心下达到各派出所的，民警们又不能不去做。在陈警官他们派出所一个月的出警记录中，只有三分之一涉及治安问题，其他的严格来说都不是警务。
在中国，警察的权力似乎很大，无所不管，一些受过各种司法处理的人甚至直接把警察称为"政府"。因为管理的事情太多太杂，警察的工作压力很大，有的警种的警察平均每天要加班四五个小时。有报道说，警察的平均寿命比正常人少13岁，健康状况很差，大部分警察患有各种疾病；但另一方面，公众似乎并不亲和警察。
为什么费力不讨好？有专家认为，我们对警察的定位不准，包括政府、民众和公安机关自己，都有认识不清的问题。公安机关自己说是半军事化单位，是武装性质的治安力量；人民群众认为你是"有求必应"的服务机关；党委、政府认为你是刀把子、枪杆子；人民代表认为你是执法机关，要经常评议。正是因为有如此多重的面孔，对于警察的职责和定位，别人搞不请，自己吃不准。因此，警察的处境十分尴尬。
警察多了还是少了
日前，北京市社科院社会科学研究所刚刚结束的一项长达两年的跟踪调查表明，警察在所有行业中是工作时间最长的。一位警官自嘲道："除了沿海地区血汗工厂的民工外，我们人民警察大概是加班最多的人了。"
黑龙江省望奎县一派出所的王警官已记不清上次"今天我休息"是什么时候的事了："我们派出所的6名民警要管理43个自然村，周六周日基本不休息，隔日值一个夜班，第二天还得正常上班。如果遇上大案或统一行动，几天几夜不回家那是常事。"
据中国人民公安大学王大伟教授介绍，我国现有警察160万名，按人口平均是每万人有12名警察，警力配置仅仅是西方国家的三分之一。
据广州市公安局统计，2002年上半年，广州市的巡警人均日加班4.4小时，派出所民警、刑警人均日加班3.5小时。稍早前"中国前卫体协"对北京、辽宁两地的公安民警进行的一次大规模的体检调研表明，在接受检查的1.6万名民警中患病率竟高达86%。
我国目前正面临着新的犯罪高发期，治安形势日益严峻，近几年一次接一次的"严打"行动已使基层民警疲惫不堪。广州市2001年组织了16次全市性的统一清查行动，加上区域性的各类打击行动，一个基层民警每月至少参与6次行动，而且大多数在晚上进行。
警方提供的数字表明，我国的警察数量已比1986年时的65万人增加了近100万，但由于社会、经济的发展，人口流动加剧，犯罪率增高，社会控制难度加大，警力不足的矛盾却日益加剧，特别是在沿海经济发达地区，如广东、江浙一带以及人口大省如河南、四川等省，警力不足已经影响到当地的社会稳定和经济发展。事实上，广东的警力按人口平均已超过全国平均水平近一倍，但由于广东经济发达，过去疏于管理的农村地区普遍城镇化，已不得不纳入管理，再加上管理难度大的2000万外来人口，才使得警力不足的状况显得突出。这些年来，广东自己也想了一些办法，如招了一些地方编制的合同制民警，在15万警察中占了近一半，另外还建立了规模庞大的保安队伍以弥补警力不足。深圳市宝安区罗田村派出所只有10个编制，为弥补警力不足只好组织治安队，招收50多名治安员协助执法。这种做法问题多多，是否有法律依据，也颇遭质疑。
令人惊异的是，在警力如此紧张、民警超负荷工作的情况下，警察却要参加大量与他们的职责不相干的非警务活动。宁夏某市在春季植树活动中给公安局每个民警下达了挖60个树坑的硬指标，使大批正在搞"严打"的民警无法投入正常的破案和治安防范工作。新疆某县在调整产业结构时，为实现养奶牛9000头的指标，给公安局下达了养40头牛的任务。山西绛县为建设科技示范园区，竟然让民警筹资建了个"北方花卉示范园"。
警察的工作近半不属公安业务
让基层民警更头疼的非警务工作来自所谓"条块"管理体制：上级公安机关要求他们对群众"有求必应"，而地方政府把警察当作看家护院的"治民工具"而呼来唤去。
前面提到的黑龙江的王警官向《法律与生活》半月刊记者透露说："我们既要完成上级公安机关下达的名目繁多的各种任务，还要完成乡镇政府布置的各项工作。比如政府要搬迁市场，摊主们不愿意，但政府部门已出了告示，于是调动警察强行搬迁。与此同时，上级公安机关也布置了工作，我们就不得不白天执行搬迁任务，晚上接着搞清查。仔细想想，派出所的工作可能有一半不属于公安业务。"
据黑龙江省公安厅警务处的娄先生介绍，目前基层公安机关经常参与的非警务活动主要有以下几类：一是在农村，主要表现为帮政府部门征收税费、催粮要款、计划生育、农田基建、道路拓宽等；二是在城镇，主要是配合政府部门房屋拆迁、市容整顿以及配合工商、烟草、医药等部门执法，还有受命插手经济纠纷、采取强制手段替单位或私人催款追债等。
全国政协委员王植柔的一次调查表明，广西公安机关被迫参加的与警察职责无关的活动就达16项，某些地区10个月非警务活动就出警1041次，动用了7849人次警力和1203台次警车，而陆川县公安局半年时间出动警力参加清理烟草市场就有450人次。
一位不愿透露姓名的警官对《法律与生活》半月刊记者说："都说警察的形象不好，可有时候我们是代人受过。比如当地政府安排工作，本来与派出所的职责根本不搭界，可只要政府领导开口，派出所就得派人去。市民看见穿警服的民警无事出警，警察两个字在他们心里就有了异样。你说警察背上这个骂名冤不冤？警察确实有不被人所知的苦衷，归根结底是四个字：得罪不起。都在一口财政锅里吃饭，气顺了事好办，惹怒了添麻烦。另外,基层派出所警力不足的问题也使一线民警有苦难言，于是，有些地方就出现了不具备执法权力的治安联防队员代替警察执法的情况。你说群众能满意吗？"
据这位警官介绍，一些农村地区目前干群关系很紧张，迫于乡镇官员的压力，公安民警经常被派去催粮派款、搞计划生育、设卡收税等，政府部门通过宣传教育解决不了的问题，就要求警察去强制解决。这实际上是拉"人民警察"的大旗作虎皮。
海南琼海市曾发生过这样两件事：某派出所所长因听从乡镇政府负责人的指派，在公路上设卡收税，群众反应强烈，市公安局以超越职权范围、违法行使职责为由，撤销了其所长职务；几乎与此同时，该市另一派出所所长依法拒绝了乡镇领导指派的收税任务，乡镇政府以工作不力为由，要求市公安局更换所长。
而河北某镇派出所因不愿干超越警察职权范围的事，结果惹来镇政府大怒，一气之下，组织人马摘了派出所的牌子。
黑龙江的王警官说："有时候跟乡镇干部下去工作的时候，不但要冒着违反上级规定和法律法规的风险，还要忍受良心的谴责。有一次下去分承包地，村民与乡村干部发生争执，乡领导让抓人，可这次分地明显违反中央政策，你说我们怎么办？只能是明里抓暗地里放，人家农民后来还上访告我们。"
据王植柔委员介绍，一位参与过计划生育工作队的民警对他讲，有一次民警和计生工作队的人去动员一个超生妇女做绝育手术，那个妇女不在，工作队的人就动手搬她家的电视机，妇女的丈夫不肯，拼命护着电视机，两个人推推搡搡。带队的乡领导就命令那位民警把超生妇女的丈夫扣了，说他"妨碍公务"。一位农民说："过去我们敲锣打鼓送公粮，现在你们派公安来催公粮，是什么意思？"一个欠基金会债务的人说："那些欠几万、十几万、几十万的，你们不去抓他们，我欠一千几百元就派公安来催债，隔壁邻舍以为我犯了什么大罪。我就是不还，公安又能把我怎么办？"公安民警参与此类非警务活动已引起群众反感，使群众产生逆反心理。近年来时有耳闻的袭警案就有不少是在这种情况下发生的。而一旦事情闹大了，上面怪罪下来，民警往往首当其冲成为替罪羊。
在2002年全国公安派出所工作会议上，时任公安部部长的贾春旺向他的部下们呼吁，严禁派出所违反规定从事征粮讨款、计划生育等非警务活动。贾春旺说，派出所是市、县公安机关的派出机构，必须接受市、县公安机关的统一领导和统一指挥，决不能把派出所的领导管理权下放给乡镇、街道。
共和国警察部门最高首长的这番话，显得很是无奈。
110--"万金油"服务队？
前不久，一个到南京旅游的合肥女孩因没有回家的路费而打电话向110民警借钱。她之所以提出这个"非分要求"，是因为她知道警方有个"有困难找警察"的承诺："早就听说南京的警察乐于助人……"
在110报警服务台工作的罗警官在接受《法律与生活》半月刊记者采访时直摇头："嗨，像这种事多了。一老太太打110说老伴心脏病犯了，让我们帮忙送医院，接警人员问家中还有其他人吗，老太太说儿子、孙子都在，并反问我们110送不是免费吗，还一再叮嘱我们千万别叫收费的救护车。还有一对夫妻打110，说他们都要上班，孩子在医院无人照料，让110派人帮他们照看孩子。一名爱睡懒觉的女士打110，说身边没有闹钟，第二天早晨要坐火车去外地，让民警准时叫醒她。我们有时也是哭笑不得，觉得有些要求挺过分的，但为了不违背有求必应的承诺，只好派民警去。我还听同事讲，一些年轻的父母甚至教唆孩子如果放学不愿挤公交车回家，就打110谎称自己迷路，坐警车回家。你说我们110成什么了，有时真觉得被人当猴耍。"
据罗警官介绍，以前110只是"匪警电话"，公安机关一般把110电话设在刑侦部门。福建漳州警方首先给110赋予了服务群众的功能，喊出了"有困难请打110"的口号。1996年8月，公安部在漳州召开现场会，要求在全国推广漳州模式。到1997年底，全国地级以上公安机关均建立起110报警服务台，配备了规模庞大的巡警队伍，并作出了"有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应"的承诺。如今，当人们走在城市的大街小巷，"有困难找警察，请打110"的宣传标语不时跃入眼帘。
110的设立初衷主要是提高公安机关打击现行违法犯罪活动、处置各类突发事件的快速反应能力，同时为群众提供快捷、有效的"急、难、险"综合服务。令公安机关意想不到的是，110在变得温柔的同时，也失去了它应有的威严。一些人把110当做"万金油"式的社区服务队。
据一位警方人士介绍，各地110报警服务台每天接到的大量不怀好意的骚扰电话让警方不胜其扰。一卖淫女做过皮肉生意后，因嫖客少付钱，她就打110图谋索钱而被民警识破。武汉一老板因讨债两年不成，当着借钱者的面打110，把110当讨债工具。大连一醉酒男子无事拨打110报警电话，一个半小时内竟打了73次，声称"就想和警察聊聊天"。因110电话是免费的，在二手手机市场，商贩往往以拨打110让购买者试听手机音质。不少无所事事的人也常以拨打110取乐，找110女民警闲谈，甚至骂人、讲下流话。有些中小学生出于好奇，成帮结伙拨打110取乐。在哈尔滨有些精神病患者长年骚扰110，仅警方掌握的有名有姓者就有十几个，几乎天天来"报到"。
也有把事儿闹大的。据报道，湖北荆门一金姓女子，八个月内手持两部手机拨打110报警电话1000多次，被治安拘留15日。北京警方也破获了一起利用８部手机滋扰110报警电话的"黑客"案件。仅2002年5月10日一天，警方就接到从石景山区打来的滋扰电话2000余个，使报警服务台的线路长时间堵塞，严重影响了正常的接处警工作。犯罪嫌疑人刘某涉嫌破坏电信设施罪被依法刑事拘留。
据罗警官介绍，属于这类误打和滋扰的电话占到总量的近三分之一。
公安部门的另一项统计表明，在全国110报警服务台接到的电话中，属求助性质的非警务报警大约占六七成，而在北京，这个数字更是高达九成。在北京市公安局110报警服务台每年近200万件的报警电话中，只有10%属于警情报警。
过多的话务量已使有些地方的110报警电话常常发生排队等候的现象。发生在重庆的一起银行抢劫案中，许多目击者打110报警，可已被占满的线路根本打不进去，使警方破案的宝贵时机转瞬即逝。有专家研究后指出，在生死攸关之时，拿起电话打110，如果响三声接不通或无人接听，报警者就会放下。毫不夸张地说，110线路是否通畅，直接关系到报警人的身家性命。
一位警方人士对此深有感触："民警们过多地在工作时间去做服务性的事务，在为部分人提供便利的同时，恰恰也使得那些危难之中的人得不到及时的、应有的帮助，使得那些正在经受不法侵害的人得不到应有的救助。"
警方的亲民工程--理发修车
现在的年轻人对雷锋似乎很淡漠了，只有雪村的《东北人都是活雷锋》的网络歌曲能引起他们的一点儿兴趣。而他们的父辈是在学雷锋做好事的环境中成长起来的。雷锋这位上世纪60年代牺牲的军人生前不会想到，在他渐渐被社会淡忘的今天，他会成为共和国警方治理"冷、硬、横、推"顽疾的一剂药方。
广东肇庆市公安局是"全国创建人民满意派出所先进公安局"和"全国精神文明建设先进单位"。在介绍其先进事迹的一篇报道中，下面这段文字耐人寻味："民警为群众排忧解难25816人次，做好人好事21716件，帮助失学儿童241名，帮助困难军烈属、五保户、伤残人员和困难群众2872人次，扶贫救灾救助捐款71.52万元；收到群众感谢信1096封、锦旗405面……"
事实上，每个公安民警、每个公安机关的单位组织在年终作总结时，都要总结为群众做了多少好事。一位不愿透露姓名的派出所的民警说："想起来有点可笑，每年年终总结前我们都要突击做点好人好事，有时候实在凑不够了只好编排几个。"扶难济困是中华民族的传统美德，人们不反对警方为群众办好事，但这能否成为公安部门的业绩考评标准呢？
每年的元旦、春节期间是全国公安机关的"爱民月"，这个时候你会在大街小巷看到更多警察的身影：慰问残疾人和五保户，为下岗职工送去过年急需的柴米油盐，为路人理发、擦皮鞋，给你修自行车。运气好的话，你还能看到警察在街头敲锣打鼓的文艺演出。每个警察都使出了浑身解数，十八般武艺悉数登场。这时你会感到警察队伍真是人才济济、藏龙卧虎。
大连市公安局西岗分局的周警官从警十多年，每年他都要参加"爱民月"活动，前不久他和同伴们刚把过年急需的大米和豆油送到他们定点帮扶的贫困户家里。他对《法律与生活》半月刊记者说："这样的活动还有点意义。但其他地方搞的上门服务、街头咨询、现场返赃以及理发修车什么的，有些本来就是你分内的事，有些则是形式主义的东西多一些，现在叫作秀吧，几十年的老套套了。"
一位警方的研究专家指出，在这幅"警民同乐图"的背后是警方面临的公共关系的深刻危机，警方试图通过这种方式缓和警民关系。"冷、硬、横、推"和"门难进、脸难看、事难办"是公安机关的慢性病，久治不愈。公安系统曾推出两个典型，一个是"济南交警"，另外一个是"福建漳州110"，其核心就是热情服务，学雷锋做好事。在当时的历史条件下，警方急于寻找一种密切警民关系的形式，这两个典型的出现立即被赋予了"重塑形象"的重担。于是，国人开始熟悉了诸如"严格执法，热情服务"、"有困难找警察"、"有求必应"等口号，但其成效如何有目共睹。
一家媒体的负责人马先生尖锐地指出，警方的这种思路完全是不得要领，帮助困难军烈属失学儿童，自有民政部门；理发、擦皮鞋，自有理发店、擦鞋匠。而办理护照户口暂住证，破案擒凶指挥交通，惟有警察。
2002年3月，全国政协委员黄紫玉在政协会议上就提出应改变"有困难找警察"这个宣传口号。她认为，目前存在着对人民警察职责认识模糊不清、警力不足但警力浪费现象严重及对外宣传的负面影响过大等问题。她说，目前人民警察的职责呈现扩大化。"有困难找民警"中的"困难"无法使人正确理解其真正的含义，很多不应由民警处理的问题，也都纷纷列入了他们的工作范围，为他们的工作带来了不少的尴尬。她呼吁应将"有困难找警察"改为"有危难找警察"，明确公安机关的职责范围，将民警从大量的非警务活动中解放出来。
马先生认为，做好分内的事，何时"门好进、脸好看、事好办"，警察的形象便自然高大，社会各界自然欢喜，否则，民众并不买账。
职业化，刻不容缓
在记者采访过程中，明显感觉到很多人士对公安工作的现状不甚乐观。面对日趋复杂的社会治安形势，面对我国加入WTO后，各行各业与国际接轨的要求，公安机关还面临着警力不足并且短期内无法改变以及非警务活动过多占用大量警力的双重压力，长期困扰警方的消极因素仍然依旧：体制不顺，警令不畅，经费不足，素质不高，管理不善，形象不佳……而与此同时，智能犯罪、黑客犯罪、高科技犯罪等却让警方疲于应付。
很多专家认为，这种现状与我们国家的警察队伍职业化水平低有关。因为不职业，搞不清警察的定位；因为不职业，警服和警衔八年三变；因为不职业，很多警察不知道自己应该干什么，不应该干什么……
在一些法律界人士看来，"有求必应"这种模糊不清的承诺，其实是对滥用公共资源行为的一种纵容。警察是公共服务机构，用的是纳税人的钱，它为个人提供服务时，应该是求助者确实力所不能及并且情况紧急。懒汉要110送早点是可笑的，更可笑的是警察居然就真送了。前者是滥用权利，后者是滥用权力。
中国人民公安大学王大伟教授认为，解决警力不足和非警务活动多的问题，应该以现代警察哲学为指导，第四次世界警务革命所倡导的"无增长改善论"、"再造社会凝聚力"等理论应该给我们很大启发。警力不可能无限制地增长，况且西方国家的实践表明，警力的增加与犯罪的减少没有必然联系，而犯罪只与社会环境存在必然联系。应从管理体制上挖潜力，向素质要警力，向科技借警力，向改革挖警力。民警从事非警务活动主要不在于民警自身，而在于命令他、指挥他从事非警务活动的有关领导和部门、机构。这涉及公安体制问题，国家应该从财政上保证公安机关的经费。公安机关是具有武装性质的国家执法力量，应该按照法律规定实施警务活动和执行公务，只对法律负责，任何人不能超越法律，让民警从事非警务活动。
很多专家认为，我国现行的公安体制，特别是公安经费筹措机制，已成为制约公安工作发展的瓶颈问题，这也是公安机关腐败现象孳生蔓延和违法行政、执法犯法现象屡禁不止的制度性原因。怎么能指望一支靠罚款、吃杂粮、打野食筹措经费的警察队伍很职业地安分守己呢。
一家颇有影响的法制期刊的主编认为：对政法机关的过度依赖和对军警威力的过度迷信是人治社会遗留下来的基本思维特征和社会行为方式。依法行政的要义在于，行政执法机关的职权法定，法无明确许可的，即为禁止，不得越雷池一步；即使是法律明确授权许可的行政行为，也必须严格按照法定程序办理。对于公民个人而言，则相反，法无明令禁止的，即为许可。公安机关减少非警务活动，实际上就是权力和职责的严格回归，是依照依法治国的要求，按现代法治原则对公安工作的职责和权力的重新限定。只有这样，才能真正使公安机关摆脱人大于法、权大于法的控制和干扰，并进而逐步实现其职业功能的最佳效能。
警察的职业化，刻不容缓。
2002年7月，公安部在互联网公布了《110报警服务台工作规范》征求意见稿，征集民众意见。看来，公安机关的决策部门已经意识到了建立职业规范的重要性。
目前，公安机关的民警素质离职业化所要求的还相距甚远。据公安机关的最新统计数字表明，全国公安机关大专以上学历的人员占民警总数的比例为57.3%，初中以下学历占5.6%。目前我国法官和检察官都设置了较高的职业门槛，要求从业人员具备大学本科学历和通过国家任职资格考试，而警察的学历要求还仅仅是专科，即使这样，抛开那些注水的文凭不说，还有近一半的民警学历没达标。尽快提高职业门槛，提高民警素质已是公安机关职业化建设不容回避的一个课题。
可喜的是，目前北京、上海、广东等地的公安机关正在进行警察队伍职业化的探索，用现代警务理论，站在更高的高度来解决面临的警力不足和治理非警务活动。如上海搞的交巡警合一、网格化治安管理，广东进行的警务规范化建设以及北京搞的规范化社区警务室建设，都取得了一定的成效。
路很长，任务很重，但毕竟已经迈出了第一步。
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