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我国高等学校校规的法理探讨
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[ 闻继威 张艺耀 朱关明 ]
随着我国教育法律制度的不断完善，高等学校被赋予了更为广泛的办学自主权①，结束了长期以来阻碍我国教育事业发展的高度统一、政府包揽一切的高教体制，使我国高等教育进入到一个崭新的历史阶段。这种从高度“集权”到适度“分权”的转变，要求高等学校在充分利用有利的社会环境，积极推进教育体制改革的同时，进一步加强对自身的管理，以迎接新的机遇和挑战。因此，高等学校的校规（通常称之为“校纪校规”），作为高等学校实现自我管理、自我控制的手段和方法，其地位越显重要。然而，随着教育关系的日趋复杂和人们法治意识的提高，因高等学校校规而引起的纠纷也日渐增加，有些最后适用了司法程序予以解决。所以，我们就有必要对高等学校校规进行一次再认识，以确定其正确的地位和性质。本文则是从法理角度对这一问题进行的探讨。
一、 高等学校校规的法律性质
研究高等学校校规的法律性质，就有必要先研究高等学校的法律性质。高等学校，作为国家培养高素质人才的基地，历来受到整个社会重视。然而，对于高等学校的法律性质问题，不同国家有着各自不同的认识。德国《高等学校框架法》规定：高等学校是“公法团体和国家设施”。它是人的公法协会，自我管理“内部事务”，同时分担国家任务，贯彻自治原则和分散原则。在日本，文部省的国立大学是国家行政组织中的设施类附属机关，基于大学自治的原则，对有关研究、教育以及相关联的教官人事，具有高度的自治；而有关财务、会计，则受与通常的内部部、局一样的内部规范的约束。法国的法律将高等学校规定为科学文化和职业公务法人，在遵守国家法律和法律的范围内，在高等学校的组织和活动上适用自主原则。同时在管理活动方面受教育部总视察员的监督，财政和会计方面受财政部总视察员和审计院的监督。
因此，在高等教育法律制度较为完善的国家，通常都将公立高等学校作为一类特殊的行政主体加以管理。公立高等学校具有一般行政主体的某些共性，但由于其本身的特点，又具有与一般行政主体不同的特性，享有广泛的自主权，尤其是在教育、研究及与其相关联的事务等方面。而在我国，自新中国成立以来，高等教育制度经历了一个发展与完善的过程。
建国初期，由于受前苏联的影响，我国由国家包办教育，将教育法列入了行政法，称为教育行政法，因而将教育法律关系视为行政法律关系的一种，等同于教育行政法律关系，产生了“教育行政法律关系说”。在当时特定的历史条件下，“教育行政法律关系说”符合我国具体国情，对发展我国教育事业起了积极的作用。然而，随着我国生产力的不断发展，尤其是改革开放以来，国家、社会对教育的重视达到了前所未有的程度，教育关系的内容和范围也不断发展，整个教育领域的社会关系更加错综复杂，国家已经很难管理教育的全部事务，尤其是高等院校，有必要享有更多的办学自主权。因此，原有的“教育行政法律关系说”已不能适应实际的需要，教育突破了行政的范畴，涉及到了民事、经济等领域，需要有多种的法律规范来加以调整。教育法律关系已发展成为一种综合的法律关系。
教育法律关系的综合性决定了高等学校性质的综合型，也决定了高等学校校规性质的综合性。高等学校，已不再仅仅是原有意义上的教育行政机关，它一方面作为特殊的行政主体，履行国家的教育职责，另一方面又是一个独立的法人，承担相应的民事、行政以及刑事责任。与之相对应，高等学校在自我管理过程中所制定和实施的校规也具有综合性。首先，在某些事务上，如学籍管理、学位管理，高等学校对学生享有一定的行政管理职权。在“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”（以下简称“田永案”）中,北京科技大学应用科学学院物理化学系94级本科生田永，在1996年2月参加电磁学课程补考过程中，随身携带写有电磁学公式的纸条，被监考老师发现。虽然监考老师未发现田永有偷看纸条的行为，但还是按照考场纪律，当即停止了田永的考试。北京科技大学认定田永的行为是考试作弊，根据有关规定，决定对田永按退学处理，4月10日填发了学籍变动通知。但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动，并通过了毕业实习、设计和论文答辩。但北京科技大学以田永不具有学籍为由，拒绝颁发毕业证和学位证。田永认为北京科技大学的行为违法，侵犯了其合法权益，遂向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼①。北京市海淀区人民法院在判决书中认为：在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。其次，我国高等学校与学生之间的另一些法律关系属于民事关系，如宿舍的使用，食堂饭菜的提供等。依据《中华人民共和国教育法》规定，学校作为独立的法人，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。受教育者对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的，有权提出申诉或者依法提起诉讼。学校明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡或者重大财产损失的，应追究有关人员的责任。从中我们可以看出，如果学校在实施管理的过程中侵犯学生人身权、财产权的，应当承担因此而引起的民事责任。
二、 高等学校校规的法律依据
高等学校校规中往往包含有对学生的权利予以处分的内容，如学校的开除处分损害学生的受教育权、学校公告对学生的处分从而侵害学生的名誉权和隐私权等，而我国高等学校不是我国立法法所确认的法定立法主体。因此，根据法治原则与法律保留原则，我国高等学校制定校规的权力必须来自于法律法规的明文授权，否则就失去了其存在的依据，也就丧失了其应有的效力。
我国现行法律制度通过不同效力等级的法律法规，赋予了高等学校的校规制定权。首先，《中华人民共和国宪法》在确定公民享有教育权的同时，规定由国务院领导和管理教育、科学文化，赋予了国务院教育管理权。其次，全国人大依据宪法制定的《中华人民共和国教育法》规定，学校及其他教育机构有权按照章程自主管理，对受教育者进行学籍管理，实行奖励和处分。而受教育者应当遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度。再次，全国人大常委会根据宪法和教育法制定的《中华人民共和国高等教育法》规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理，同时要求高等学校的学生应当遵守法律、法规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度。最后，国家教委于1990年1月20日颁布施行的《普通高等学校学生管理规定》规定，各省、自治区、直辖市教育行政部门和各高等学校可根据本规定制定实施细则。《国家教委关于颁发〈高等学校学生行为准则（试行）〉的通知》规定，各地教育行政部门、各高等学校可规定本《行为准则》的具体实施意见。也可从本地、本校的实 际情况出发，依据本《行为准则》制定本地、本校的《行为准则》颁布实施。
综上，我国从宪法到行政规章、通知，从人大立法到部委立法都赋予高等学校校规制定权，高等学校依据上述法律法规所制定的校规具有法律效力。
三、 高等学校校规的制定
高等学校有权制定校规，但这种权力必须受到一定的限制，否则就会侵害到他人的合法权益。对高等学校制定校规的限制，主要体现在实体内容与制定程序两个方面。
首先，就校规的实体内容而言，作为一项法定义务，高等学校制定校规不得违反法律法规的规定，应当维护受教育者的合法权益，即高等学校只能在法律法规授权的范围内制定校规。尤其是对学生进行处分时，不得适用高于法律法规规定的标准。在“田永案”中，北京科技大学对田永考试作弊的认定和处理标准明显高于《普通高等学校学生管理规定》，被法院认为无效，其拒发毕业证书、学位证书的行为也违反了我国有关学籍、学位管理的法律法规，不发生法律效力。
其次，在制定程序上，参照一般规范性文件的制定，应当经过起草、审批和发布这几个相互衔接的阶段。这里要强调的是，高等学校校规制定过程中的民主参与性。民主参与性既是我国法律的规定，又符合高校的实际情况。《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。高等学校与中小学的最大区别在于，中小学生都是未成年人，高等学校的学生都已年满十八周岁，能完全辨别自己的行为。而校规与他们的日常学习、生活密切联系。因此，他们应当参与校规的制定过程，尤其在制定调整学校与学生之间民事权利义务的校规时。当然，高等学校校规的制定并非要求每个学生都参与制定校规，而主要是通过学生的代表组织，如学生会等，来实现民主参与权。民主参与贯穿于高等学校校规制定的整个过程。经过这些程序制定出来的校规才能得到较好的贯彻实施，真正实现高校的自治。
四、 高等学校校规的实施
高等学校校规的实施也存在着程序问题。实施校规所采用的程序，根据校规实施的后果而有所不同。如果实施校规是为了对受教育者进行奖励，如授予三好生称号，颁发奖学金，则可适用较为简易的程序，但一般也应经过初评、异议、终审、授予等步骤。如果实施校规是对受教育者进行处分，则应该履行严格的程序，至少要包括调查、告知、听证、处分、送达五个过程。调查是指高等学校在对受教育者进行处分前必须进行全面、公正、客观的调查，收集有关受教育者违反校规的证据。这是对受教育者进行处分的第一个必经步骤。告知则要求高等学校在作出处分之前应当告知被处罚人处分的事实、理由、依据和有关权利，以使被处分人能明确自己所处的不利境况并尽早采取救济措施。听证是指高等学校在作出处分前，应当听取受处分人的陈述和申辩，以查清事实真相。这是自然公正原则的要求。经过上述程序后，高等学校仍认为应当对受教育者作出处分的，则要制作书面的处分书，载明处分的相关情况。最后，应将处分书送达被处分人，如以被处分人签字的送达回执作为送达的依据，或依程序公告处分文书以送达。至此，我国高等学校依校规对受教育者作出的处分在程序上才是没有瑕疵的。
此外，高等学校校规的实施中还存在着权利救济问题，即对依高等学校校规所作出的处分，被处分人不服的，可以通过什么途径来实现权利的救济。依据我国现行的成文法规定，对于高等学校侵犯人身权、财产权等合法权益的，受教育者可以提出申诉或者依法提起诉讼（《中华人民共和国教育法》第四十二条第一款第四项）。而对于侵犯受教育者民事权利以外的合法权益，通常只能提起申述或申请行政复议。笔者认为，当我国高等学校基于特殊的行政管理关系侵犯受教育者民事权利以外的基本权利时，应当允许受侵害者提起行政诉讼。正如我国一位学者论述的那样：试想，一个公民因其违反了交通规则被罚款20元涉及财产权尚能提起行政诉讼，而因其违反了考试规则被强制退学涉及受教育权反倒不能提起行政诉讼，这似乎有些不可理喻[5]。在日本，一方面承认有部分性秩序为特别关系，另一方面承认人权的制约因限于该关系的目的所必要限度内，且此种关系涉及到市民法秩序时（例如，学生的退学处分），就要接受法院的司法审查[6]。这一理论值得我国借鉴。令人可喜的是，我国的司法实践中已有判例对这一问题进行了突破。
最后，还值得一提的是，当受教育者违反了校规将接受处分时，高等学校仍有义务保护被处分人其他的合法权益，如隐私权，财产权等。忽略这一点，也可能导致对受教育者合法权益的损害。
在我国各高校的实践中，某些高等学校已经意识到了校规的效力问题，除在积极完善校规的内容，使其更趋合法、合理的同时，开始采用不同的方法来加强校规的拘束力。在南京大学、浙江大学等国内知名高校中，已推出了“学生自律承诺制度”。浙江大学要求该校学生在入学时与学校（以校学生处为校方代表）签订一份《浙江大学学生自律承诺书》，学生承诺遵守国家法律法规，努力学习，自觉维护学校的荣誉和形象，并认真学习《浙江大学学生手册》，遵守校纪校规，服从学校管理，对违反规定或因个人原因在校内外发生的意外事件承担责任。这份承诺书包含了两种法律行为，其一，是学生对学校告知其将依据法律法规和校规对其行使教育行政权的具体内容的确认；其二，是学生与学校双方就与教育有关的民事权利义务所达成的协议。虽然这种“承诺”形式的文本其法律效力尚有待进一步的论证，如双方所达成的调整民事权利义务的合同中权利义务的对等性必须严格审视等。但这一制度的出现，一方面反映了高等学校对管理受教育者的校纪校规开始了理性的反思，另一方面也促进了受教育者对校纪校规的学习和遵守，加强了自我约束和自我维权的意识。此外，浙江大学实行的“学生处分送达签名和申诉制度”则是高校在程序上完善校规实施的一个代表。该校在对学生进行处分时，校方要制作一份《浙江大学本专科学生违纪处分告知书》送达给学生，并要求被处分学生在回执上签字以示送达。被处分学生如对处分决定有异议，则可以在《违纪处分告知书》送达之日起15日内，向浙江大学本专科学生申诉处理委员会提起申诉，以维护自己的权益。这一制度规定了专门的机构来处理处分申诉，从程序上保证了学生对处分提出异议的权利。上述高校的举措，充实了我国高校自治的内容，对推动我国高等学校校规制定与实施的合法化进程有着积极的意义。
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