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浅论检察机关的宪政地位
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[ 杨怀平 ]
目前，无论是法学理论界，还是司法实务界，司法改革都是一个热门话题。在如火如荼、轰轰烈烈的讨论中，所有观点集中起来，主要是法院是如何提高效率、保持公正以及法官职业化、精英化的问题；律师界如何更加全面、更加有效地参与到各种诉讼中，甚至更加全面有效地进入公民的日常生活，为他们提供全面的法律帮助，维护他们的合法权益的问题；但对于检察机关则有人认为不是更加公正更加有效地履行其职责的问题，而是对检察机关的部分职能提出质疑，如相对不起诉权、再审监督程序发动权等，认为公诉人只是诉讼当事人一方不应当享有这些权力，甚至对检察机关的国家法律监督机关的地位提出疑问，在整个国家权力系统中，在传统的立法、行政、司法三种权力划分中、检察权是什么性质的权力？检察机关作为国家法律监督机关有无存在之必要？这就涉及到检察机关在国家权力系统中的地位即检察机关的宪政地位问题。笔者不揣浅陋，略陈管见。
一、宪政发展必然要求分权
宪政即“民主的政治”，是与一人统治的君主制和少数人统治的寡头制相对应的一种国家政权形式，其核心思想是“主权在民”，即全体人民掌握国家权力，对国家进行统治和管理。它并非是自人类社会产生以来就有的东西。虽然在古希腊就有雅典民主政治，但那是幼稚的、不完善的、建立在极简单的奴隶制商品生产基础之上的，随着奴隶制的进一步发展，便很快分崩裂析而坍塌。真正意义上的现代的宪政，或者说现代宪政运动，是随着资本主义生产方式和资本主义生产关系的产生而萌芽、产生和发展的。十七、十八世纪，在资本主义较早产生和发展的英国和法国产生了许多伟大的资产阶级启蒙思想家。在资产阶级革命之前，为了推翻封建专制统治，反对专制和暴政；在资产阶级革命之后，为巩固资产阶级政权，防止封建复辟，他们纷纷提出主权在民的思想，并就在此基础之上如何建立资产阶级国家的政权形式提出了许多设想。在这诸多设想中，分权的思想是建立国家政权形式的重要指导思想，他们认为，没有制约的权力是腐败和暴政的渊薮。只有将国家权力分立，通过权力来制约权力即权力间的制衡，才能防止独裁和暴政，防止权力的滥用。如洛克的两权分立思想，即将国家权力分为立法权和行政权，立法权就是制定国家法律的权力；行政权就是执行国家法律的权力。通过两权的分立，防止了法律执行者在执行中言出即法的随意性。启蒙思想家中分权理论的集大成者法国的孟德斯鸠更是提出了立法、行政、司法三权分立的思想，又将司法权从立法权和行政权中分立出来，让司法者以国家的名义通过审判来对社会中的纠纷包括立法者和行政者的行为进行评判，从而对立法权和行政权进行制约，更加有效地防止权力的滥用。他的这一理论首先被独立后的美国宪法制定者所采纳。这一理论深刻地影响了大多数现代西方资产阶级国家的政权形式。这也就是传统上将一国之权划分为立法、行政和司法三个部分的重要的理论依据。但对分权理论由两权分立到三权分立发展的历史考察和对一国之权的内涵和外延的现实分析，我们可以得出一个结论：对国家权力的划分其实有多种方法。就是三权分立政权形式典型的美国，其最高法院的法官由总统任命，国会通过的法律要由总统签署。在英国，议会中的枢密院掌握着最高司法权即终审权。三权分立并非是那样泾渭分明。当代，社会日益发展，国家管理社会事务的内容和方式都发生了重大变化，一个国家完全可以在吸收借鉴优秀传统的基础上，根据本国实际将国家权力在传统的划分方法上作更细致、更合理的划分。不必言必称英美德法。在我国政权形式中，中央国家机关的设置除了传统的立法机关即全国人民代表大会及其常务委员会、行政机关即国务院和司法机关即最高人民法院外，不仅仅有最高人民检察院，还有国家主席和中央军事委员会。而且全国人民代表大会及其常务委员会已不仅是传统意义上的立法机关，而是中央国家权力机关，其它中央国家机关都由它产生并向它负责。这是符合我国国情的具有中国特色的中央国家政权组织形式。
二、其他国家检察机关的宪政地位
检察制度出现最早的国家是法国，最先是以国王的“代理人”和“辩护人”的名义出现在法庭，以维护王室的权益和控告侵犯王室利益的犯罪，后来逐步演变为代表国家指控各种危害社会的犯罪的现代检察制度。在法国，法官和检察官统称司法官（Magistrate)，二者均有充分独立的地位，各自独立行使法律规定的职权。法官的独立地位表现为依据法律独立地作出判决，而检察官的独立地位表现为依法独立作出是否提起公诉的决定。法国没有独立于行政和法院之外的检察机关，而是实行审检合署制，检察官设在每级刑事审判法院中，但检察机关不受法院控制。中央检察机构隶属于司法部长，所有的检察官都处于司法部长的领导和监督之下。司法部长可以向他们发出命令。但为了确保检察机关独立行使职权，明确检察院和司法部之间的关系，1998年6月3日法国国民议会通过了《刑事公诉法案》。该法案规定：（1）禁止司法部长以个人名义发出指令；（2）司法部长根据政府的决定制定司法政策，并以一般指令的形式发给检察院，确保法律在法国领土上的统一适用；（3）只有在特殊情况下，为了保护司法的一般利益，司法部长才可以直接以个人名义对某个案件提起公诉。在审查起诉中检察官可采用介于提起公诉和简单不起诉之间的刑事措施（又称起诉替代措施）。如刑事调解、补救条件下的不起诉、赔偿、延期决定、罚金、没收犯罪工具和犯罪所得、无报酬公益劳动等，无须审理，经相关法院批准即可执行。此外，法国检察官有权自己或使他人采取一切追查违法犯罪的行动，有权指挥所在法院辖区范围内的司法警察或司法警察的一切活动，享有法律授予司法警察的一切权力和特权。
德国的检察制度与法国基本一样，但检察官在侦查中享有更广泛的权力。我国台湾地区的检察制度与法德的检察制度相同，并在发表的改革白皮书中将检察官定位为司法官。
英国也是较早设立检察制度的国家，其总检察长被视为政治和公共利益的代表，具有多种身份，他既是总检察长，又是女王的法律顾问，还是无政府的法律官员，同时还是律师界的领袖。1946年以前由内政大臣领导，之后由首相直接领导。但英国的大多数刑事犯罪案件由警察侦查并提起公诉或由警察委托出庭律师来进行。检察官只能对法律规定必须由检察官起诉的案件直接向法院起诉，大部分案件只能对警方提供参考性意见。这种组织松散、职责不明的状况一直受到批评。1985年5月英国国会通过了《刑事起诉法》。根据该法，自1996年10月1日成立英国皇家检察院，并在全国设立独立的、自成体系的检察机构，在中央设总检察长和皇家检察院，下设各级皇家检察院。检察机关不对地方政府负责，实行垂直领导统一行使公诉权。并且扩在大了检察机关在刑事侦查中的作用，把严重欺诈案件的侦查交由检察机构负责，并根据议会通过的《1987年刑事司法法—严重欺诈局法》成立了严重欺诈局，直接立案侦查起诉500万英镑以上的重大复杂的欺诈案件。
美国的检察制度在设置上也是实行审检合署制，有审查起诉权和指挥侦查权。但检察官分属联邦和州两个系统，联邦检察官由司法部长领导，州检察官由地方政府领导。其检察制度中最具特色的是独立检察官制度。因为联邦检察官受司法部长领导，所以，为保持公正，当总统、副总统二级或二级以上总统事务办公室官员、助理总检察长或司法部三级或三级以上官员、中央情报局局长、副局长、国家税务局局长、国会议员等高官触犯联邦刑法时，总检察长根据初查的情况或据国会的要求申请联邦法庭任命独立检察官。独立检察官独立于司法部，享有充分的、独立的调查和诉讼权力，并有充足的经费保障。但这一制度因《独立检察官法》于1999年6月30日期满未获延长而失效。
俄罗斯继承了前苏联的检察制度，检察机关是独立的中央国家机关并享有一般监督权，其有权监督联邦各部门、联邦各机关地方自治机关、公职人员以及企事业单位是否遵守有关保护公民权利和自由的法律。检察院不仅对刑事犯罪享有起诉权，而且对民事违法行为和行政违法行为有起诉权。检察监督的重点仍是诉讼监督，且贯穿诉讼的各个环节。
综观以上各国（地区）检察制度，检察机关的设置或为一独立的国家机关，或隶属于司法部由司法部长领导。检察官不仅仅充当公诉人的角色，而且有权自行侦查和指挥侦查刑事案件。即使是以三权分立设置政权而成为典型的美国，因形势的需要还探索了独立检察官制度。其实质就是在传统的三权之外，另外寻求一种权力，以制约其它权力，确保公正和法律的正确统一实施。因为，检察权本来就是有别于传统的立法、行政、司法的一种权力，依法适用法律的特点决定了其具有司法的性质，法制统一的目标又决定了其有行政的性质。其在国家权力制衡机制中有着重要作用，有其独立的、不可或缺的宪政地位。因而就有了世界在范围内，有的国家将检察机关作为独立的中央国家机关，与传统的三权并立，如俄罗斯；有的原来是审检合署，后来却建立了独立的系统的检察机构，如英国；有的国家虽检察官由司法部长领导但明确定位为司法官，如法国和我国台湾地区；有的虽未如前设置或定位，但都十分强调检察权的独立性，尤其是有别于行政权的独立性。
三、我国检察机关的宪政地位
我国宪法规定检察机关是人民代表大会及其常务委员会产生的与政府、法院并立的国家机关，是国家法律监督机关。其职责是进行法律监督，确保国家法律的正确统一实施，主要又是对诉讼活动进行监督。这包括侦查监督、审判监督和执行监督三个方面。侦查监督包括立案监督和通过审查批捕、审查起诉对公安机关、国家安全机关、军队保卫机关等的侦查活动是否合法进行监督；审判监督包括通过出庭支持公诉、二审抗诉、再审抗诉对刑事审判活动进行监督，又包括通过再审抗诉对民事审判活动和行政诉讼活动进行监督；执行监督是指对劳改场所、劳教场所和看守所的管教活动是否合法进行监督。此外，检察机关有权对国家工作人员的贪污贿赂犯罪、国家机关工作人员的渎职犯罪和利用职务实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪以及检察机关认为应由自己侦查的其它犯罪。这些权力都是国家权力的重要组成部分，都由检察机关独立行使，任何其它机关、团体、个人都不能行使且不得非法干涉检察机关行使。自1954年宪法确立其国家法律监督机关的独立地位以来，作为与法院并称为司法机关的检察院，在打击犯罪、维护公民的合法权益、促进民主法制建设方面做出了重大贡献，发挥了不可替代的作用。
因此，在我国，检察机关作为中央国家机关，作为国家法律监督机关，无论从分权理论上、从世界其他国家关于检察机构的地位确立设置及发展方向上、从我国50年的实践上来看，应当在宪法中保有独立的地位。“取消论”绝无其理论和实践之基础。检察权既不是行政权，又不是传统意义上的司法权（审判权），其实质就是法律监督权。至于检察权的部分权能如相对不起诉等是否应当修正和调整以致更加合理和科学，那又另当别论。
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