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努力构建“六大”科学体系加快推进“三化”建设进程
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[ 刘万清 ]
推进监狱工作的法制化、科学化、社会化，是当今全国监狱系统改革创新的主旋律。我省从2000年以来，抓住布局调整的机遇，努力进行监管工作改革，在推进三化建设的进程中，以法制化为前提，以科学化为主线，以社会化为补充，从本省实际出发，把加快“三化”建设成为一件看得见、摸得着，目标明确，实实在在的工作，取得了初步效果。
一、构建法制健全，监督有力的执法工作体系
法制化是监狱工作的本质属性，是监狱一切工作的依据和条件。监狱工作的法制化，就是要形成完备的法律、法规、规章、制度体系，把监狱工作全部纳入法制轨道；就是要使广大监狱人民警察牢固树力法律至上的观念，全面提升法律素养和执法水平；就是要建立公正、规范、高效、有序的监狱执法工作程序和监督工作体系，确保监狱的一切执法行为，符合法律的要求。为此，在构建科学完备的执法体系上，我省重点从清理规范文件制度，建立健全执法机构，完善执法考评监督机制三个方面入手。
（一）清理、规范执法工作的文件、制度、规定。此工作已从今年初开始，由刑罚执行处牵头，将狱政、教改、刑罚执行、生卫装备管理等历年来的文件、制度、规定，分省局和监狱两个层面一并收集，在初审、复审的基础上，对重复、相互矛盾或已过时、或与现行法律相悖的予以废止、删改并规范。同时，还包括各类繁多的报表、表格也都统一进行清理、删改。重新编辑工作2004年下半年完成，新的监管执法大全包括各业务分册的印刷将在2004年底完成。
（二）建立健全执法机构。法制健全、机构设立、程序公正是法治的重要步骤。我省从实际出发，主要抓两类法制机构的建设：一是把刑罚执行从狱政管理分离，单独运作。2003年我省将刑罚执行处从狱政处分离出来，并在全省选择四所监狱进行设置刑罚执行科的试点。一年的试点，刑罚执行与狱政管理的有机分离，回归了执法本位，形成了双赢格局。在试点的基础上，今年一季度全省所有省直监狱和押犯1000人以上的市（州）监狱全部设立刑罚执行科。中国监狱学会也拟将刑罚执行专业委员会设在湖南。另外，我们还将针对我省法制机构地位不高、力量不强，严重制约监狱法治与时俱进的问题，计划在2年内建立健全省局法制处、省局公职律师事务所，全省各监狱法制科，以及法律援助中心等相配套的法制工作和法律服务机构。通过构建法制工作的科学平台，来提升监狱法治的整体水平。
（三）完善执法考评监督机制。在大力开展狱务公开的基础上，为完善执法监督与考核机制，我省推出了两项举措：2003年下半年出台了《湖南省监狱系统行政监督实施办法》，将监狱民警、服刑人员及其家属和社会公众关注的监狱工作热点和敏感问题，分为五个方面三十个监督点，从监督对象、监督事项、监督内容、监督依据、监督程序、监督部门、监督频率多方面予以明确规定。二是全面推行执法质量考核评议活动。2003年在省未成年犯管教所进行试点，2004年推广到全省所有监狱。执法质量考核评议以年度总积分为准，分为优秀、达标和不达标三个档次，考评采取平时考查与年度考评相结合，上年的11月1日至当年10月31日为一考核年度。执法质量考评结果作为衡量各单位及其所属执法部门工作实绩的重要指标，凡考评不达标的单位行政首长年底年度考核不称职，并由上级进行诫勉谈话，取消当年评优秀资格，连续两年不达标的，行政首长引咎辞职或给予免职。
二、构建严密科学、操作性强的罪犯改造质量评估体系
提高罪犯改造质量是监狱工作的中心任务。制订符合中国特色的罪犯改造质量标准，建立科学完善的考核评估体系，是推进监狱“三化”建设的基础性工作，是监狱工作史上一项填写空白的系统而伟大的工程。我省作为部局罪犯改造质量评估体系的试点省份之一，从2003年6月份开始，组建课题组到现在已经一年。我省研究的罪犯改造质量评估体系，主要分为罪犯个体改造质量评估体系、监狱改造质量评估体系两大部分。
（一）建立罪犯个体改造质量评估体系。罪犯个体改造质量评估体系是把一个罪犯的改造评估过程，视为一个病人的诊断及治疗过程，它分为入监、矫正、出监三个阶段。入监阶段的重点是测试，是病人治疗前的检查阶段。我们设计了6个量表，来测试和界定新入监罪犯的心理及恶习熏染程度的状态。课题组编写了《入监阶段测评指南》、《罪犯改造质量考核评估入监阶段工作流程》，使得罪犯在入监教育结束后，能对其个体作出定性的结论，为矫治阶段的改造及今后的评估提供完整科学的改造依据和参照系数。矫治阶段的重点与难点是阶段性的评估与罪犯的日常考核相结合，解决两张皮的问题。阶段性的评估与日常管理考核不能分离。评估工作不单纯是一个产品的检验标准和检验过程，同时也是一个产品的生产、加工、检测、控制的过程，必须同步又同体。基于这样的认识，我们在原有的“考核计与以分析奖”的基础上，以6条标准为基本考核内容构建了“考核评分、以分评级、等级结合、奖惩兑现”的考核评估相结合的工作思路。并按以上思路制定了《湖南省罪犯改造考核评估实施办法》。用考核计分将罪犯表现界定在量的基础上，又用评估等级将罪犯表现界定在质的基础上，互为结合，相得益彰。出监阶段的重点是评估及预测。评估内容侧重四个方面：一是犯罪心理和恶习的消除程度，二是守法心理良好行为习惯的建立程度，三是文化技术水平现状的实际程度，四是认识社会就业谋生的适应程度。同时，汇集前两阶段的评估资料，进行综合对比分析，作出改造质量的等级评定和再犯罪预测。
（二）建立监狱改造质量评估体系。监狱改造质量评估体系的构成分为五个方面的内容：一是罪犯个体改造质量高低之和的比率，这是确定一个单位改造质量高低的最基本依据；二是监管安全考核评估情况；三是罪犯教育转化考核评估情况；四是重新犯罪情况；五是否决性条件等。监狱改造质量考核评估量表同样采取计分制，将测评内容分为若干要素，并根据不同标准给予不同分值，按单位进行综合评定，并根据分数多少，划定改造质量高、较高、一般、差四个等级。监狱改造质量各评估要素所占比例：；罪犯个体改造质量合格率占分值的70%；监管安全事故率占分值的20%；刑释人员重新犯罪率占分值的10%，监管改造中的特大事故应成为衡量一个单位改造质量的否决条件。
我省罪犯个体改造质量评估体系目前正在四个单位进行试点。整个体系约在2004年底完成。监狱改造质量评估改造体系约在2005年上半年完成。从2006年起，我省将在全省范围内推行改造质量评估，以罪犯改好率的高低来作为衡量监狱工作政绩的主要标准，以此来推动整个监狱工作思维及管理方式的改革。
三、构建科学规范、布局合理的收押管理体系
收押是改造工作正规化的起点，是罪犯改造质量评估的头道工序，是科学认识和改造罪犯的源头。针对我省过去收押管理及入监教育不正规，罪犯行为规范不统一，罪犯多媒体信息资料难以采集等方面的问题，为提升整个管教工作的水平，我们将组建收押中心作为监狱工作法制化、科学化的突破口来抓。
根据我省地域辽阔，押犯较多，我们拟分区建立六个收押中心。2002年已组建了第
一、第二收押中心，2003年组建了第三收押中心，2004年下半年全省6所收押中心将全部建立正式运行。从2005年起全省每年1.3万名新犯将全部由看守所直接送到6个收押中心，进行正规的入监教育后，统一分配到各监狱。从2002年组建收押中心以来，通过近两年的摸索，我省总结了收押中心宜采取“依托监狱，相对独立，行政托管，业务直管，财务单列，收支分开，目标考核，规范运作”的管理机制。
收押中心的建立，使得全省罪犯的行为规范得以充一；罪犯的入监正规体检得到落实，有效切断了恶性传染病的入口传染源；使得正规的入监教育得以落实；使得罪犯多媒体信息资料得以采集；使得劳动力资源得以合理组合配置。同时，收押中心建立还为罪犯技术状况的前期鉴定，罪犯分类关押和分类教育创造了可行性条件，也使得罪犯改造质量评估第一阶段测试工作能得以顺利开展，为科学认识和改告罪犯，为监狱正规化、科学化管理迈好第一步。
四、构建功能多样、适用社会化需求的出监培训体系
从发展的角度来看，21世纪中国监狱罪犯改造流程一般要通过三个监狱，入监监狱、矫正监狱、出监监狱。出监监狱在整个监狱体系中是不可缺少的，它在提高罪犯职业技术技能、帮助罪犯融入社会以及客观公正评估一个罪犯以及一个监狱改造质量高低等方面都具有不可替代的功能。
我省把探索办好出监监狱作为湖南监狱工作创新发展，体现特色的一项重大工程来抓。通过积极努力，2003年经司法部批准成立了湖南省星城监狱，即：专业化的出监监狱。并设想以星城出监监狱为龙头，通过三至五年再设立与之配套的8个区域性的出监中心，形成湖南完善的出监管理体系。区域性出监中心以设在没有上收或者合并的地市监狱为主。这样做一是可以强化对地市监狱的管理，二是便于在轻刑犯监狱模拟监狱社会化环境，有利于即将出监的罪犯实现由监狱人向社会人的过渡。
星城出监监狱做为一个专业化的特色监狱，其机构设置不同于一般监狱。主要机构是“五部一室”，即：刑务部、教培部、回归指导部、质量评估部、政治部、办公室。其职能为五个方面：一是全省职业技术教育基地，每年直接培训发给职业技术证的即将刑满罪犯2000人左右；二是承担全省职业技术教育总校的管理职能，对分散在各监狱进行职业技术培训二级办学的班次，实施“五统一分”的管理模式，即统一办班范围、统一教学大纲、统一收费标准、统一考试、统一发证、分级办学；三是承担长沙地区区域性出监中心职能，负责长沙地区正常的出监教育培训约2000人；四是承担改造质量评估工作，对长沙地区即将出监的2000名罪犯个体改造质量以及长沙四个监所单位的改好率作最后阶段的评估；五是担负全省罪犯技术等级鉴定站的工作；六是担负全省回归指导服务中心的工作，并在这一中心设立一个回归指导网络，使出监监狱真正成为全省回归人员之家。各区域性收押中心也参照出监监狱模式，承担相应职能。
五、构建科学化、智能化的现代管理手段体系
现代监狱的建设与发展，在信息化时代，离不开高科技的广泛运用，与其被动地承受信息化浪潮的冲击，不如主动出击，未雨绸缪。从2000年起，我省就从省情出发，不等不靠，小步快跑，量力而行，循序渐进，花小钱多办事，省局牵头，全省推进，抓住一个个小系统，做出全省现代管理一篇篇新文章。
（一）建立全省监管改造信息系统。2000年我们与国防科大合作，首期开通了狱政信息管理系统。2001年在全省30个监狱开始运行，仅罪犯多媒体信息采集的录入就达7万多人次。2002年系统全面升级，数据通过拨号上网传递，并二期开发了教育改造、生活卫生管理软件，实现全省狱政、狱侦、教改、生卫信息管理系统并网运行。今年，我省又与省人民检察院联合行文，实行了《监管改造信息系统》与《监狱检察信息管理系统》的联网。
（二）建立全省狱务公开查询系统。2001年全国狱务公开武汉会议以后，我省立即开发了狱务公开软件，并规划两年内在所有会见场所的会见室开通狱务公开查询系统。两年多来，除部分正在布局调整的单位外，全省其他20所监狱全部开通了狱务公开查询系统。
（三）建立全省罪犯接见IC卡管理系统。从2002年开始，全省所有监狱罪犯亲属接见全部实行IC卡验证审查制度，凡身份证与IC卡内容不相符的一律不予接见，同时将犯属接见IC卡，同狱务公开查询机联通，犯属通过使用探视IC卡就能从查询机上了解到监狱相关情况以及罪犯奖惩等一系列情况。
（四）建立全省罪犯消费IC卡管理系统。为杜绝监内现金流通，减少干警为犯人保管现金以及使用监票的弊端，我省从2001年开始，全省统一使用罪犯消费IC卡管理系统。2003年系统实行技术升级，将过去接触式卡改为感应式卡，并同狱务公开查询机联通，犯属可用接见卡到查询机上了解罪犯生活消费卡上现金余额情况。
（五）建立全省回归指导信息网络系统。全省回归指导信息网站设在我省星城出监监狱，现网络建设设计方案已出来，资金列入今年省局信息化建设计划。设立回归指导信息网站目的就是为推荐出监人员就业提供稳定的渠道，以网络形式将全省出监工作联成一体，克服空间距离，实现整体联网。回归指导信息网络拟由六大系统构成，六大系统为：总校简介及新闻发布系统；全省28个监狱及8个区域性出监培训中心会员的管理系统；全省罪犯技术人才信息库；社会劳务市场需求信息及社会招聘刑释人员用工信息库；全省安置帮教接茬工作信息系统；回归人员法律咨询法律援助互动交流系统。
（六）建立全省《法与情》特殊群体综合信息管理与传输系统。《法与情》特殊群体综合信息传输系统，是针对暂时和社会、亲人隔绝的特殊人群——服刑人员，由《中国法治》开发，在我省推行的一个信息管理与传输平台。它是利用计算机通过互联网与中国移动、中国联通、中国电信的通讯平台，建立的一个信息传输系统。能够快捷、简明、经济地将服刑人员的综合信息发送到他们亲人的手中，其亲属也能将需要对亲人讲的话编辑成短信反馈到系统提供的特别服务器中，通过干警审核后再交到收件人手中。系统的使用，为服刑人员及其亲属之间架起了一座“信息化桥梁”，延伸、拓展了社会帮教的领域及功能，受到了服刑人员的热烈欢迎。据女子监狱近三千份问卷调查，95%以上的服刑人员认为这个系统对稳定服刑人员思想、调动改造积极性、增强回归信心起到积极的促进作用；70%以上的服刑人员希望长期将系统使用下去。系统开通三个多月，该狱共有1200多名服刑人员主动报名入网。有780多人发送短信12025条，回收短信11312条。特别是在“五一”节和母亲节期间，发短信的络绎不绝，好们用这种抒发内心感情的简捷方式向亲人们表示节日的祝福，向母亲致以崇高的敬意。系统开通后，很多罪犯亲属也发来短信，对监狱这种作法表示支持、感谢。目前该系统正在我省女子、郴州两所监狱试行，准备下半年在全省推行。
（七）、建立省局办公自动化系统及全省视频电话会议系统。通过与国防科大合作，2001年省局办公自动化系统开发成功，并在局机关全面投入运行，2002年升级定型，局机关实现局域网信息传输和无纸化办公。全省视频电话系统省局已安排专项资金300万，计划2004年完成。实现监狱管理办公自动化，传输网络化，有利提高工作效率，提高科学决策水平。
六、构建科学化、社会化的罪犯生卫保障体系
罪犯生卫工作是物化的刑罚执行工作。我省从执法和人权斗争高度，努力探索罪犯生卫工作法制化的保障措施、科学化管理水平、社会化协作程度。在积极推进生卫管理
“三化”的实践中，突出两个方面的重点：
（一）改革监内物流管理模式。一是对罪犯大宗生活物资实行集中招标采购。过去我省罪犯的粮油副食品供应分别是由监狱各自面向社会公开竞标，筛选供应商。为提高罪犯生活物资供应社会化的协作程度，省局正酝酿，在现已改革的基础上，将罪犯的生活大宗物资的采购，统一由全省招标，由省局物供中心统一计划，统一招标，统一采购，统一配送，以降低物品价格，降低采购费用，确保采购质量，提高罪犯的生活水平，维护罪犯的合法权益。改革监内物流管理模式的第二项措施，对日用品的供应采取狱内超市形式。要求我省各监狱远学上海，近学我省女子监狱经验，推广由社会商品零售连锁超市在监内开办超市，打破监狱长期沿袭的罪犯日用品供应“四自”的问题。即：自行采购、自行定价、自行销售、自行利润分配的供应模式。目前，我省已有10个监狱兴办监内超市，计划两年内全省28个监狱全部实行监内超市。
（二）加强罪犯医疗体系改革，积极进行医疗卫生机构的布局调整。监狱所建医院要做结构性调整，要以为罪犯提供基本医疗保障为前提而建制。我省现有医疗机构28所，医务人员700人，点多分散，为了克服小而全，资源配置层次低的问题，主动适应监企分离、监社分开的改革，提高对罪犯基本医疗保障，加强疾病防治和公共卫生安全的处置功能。我们拟定对全省监狱的医疗体系进行改革，用3年时间完成医疗卫生机构的布局调整。基本思路是：“夯实两头，调顺中间”。夯实两头就是上抓两个总医院建设：一是组建罪犯总医院，加挂湖南省精神病监护治疗所牌子，集中收治传染病犯、武疯子、精神病犯。2001年已组建了有450张床位规模的罪犯总医院，2002年4月开始集中收治各监狱结核病犯，两年来，共有4批1603人得到治疗，前三批已全部完成疗程，省结核病控制项目办公室和省结防所专家对前三批治疗情况进行了考核评估，对我省监狱系统集中治疗肺结核的疗效给予了高度评价。评估报告称：“湖南省监狱系统对结核病患者分散发现、集中治疗的结核病控制模式成功地达到了全球结核控制高治愈率（85%）的目标，有利于监狱结核病人规范治疗和管理。”二是组建综合性的监狱总医院，以我省警官总医院为前身，更名长康监狱，兼收押管理老病残犯的职能。监狱总医院分警察住院部、罪犯住院部两大块。罪犯住犯部主要承担全省危重病犯的住院治疗，以及长沙地区区域性中心医院的职责，负责长沙地区监所罪犯的住院治疗。下抓监区级医务室的建设：我省监区这一块没有医务室，罪犯的卫生防疫、医疗档案建设，小病防治都很难落实，为此省局决定夯实基础，强化基层，拟在每一个监区设立医务室，配备医务人员。“调顺中间”就是对一般监狱医院采取有进有退的调整措施。对同处一个城市的几个监所医院，确定一家为区域性中心医院予以重点扶持，其他监所医院适当收缩规模，只担负一般疾病门诊工作。罪犯住院则由区域性中心医院承担，这样把好钢用在刀刃上，把有限的医疗资源集中配置，以解决撒胡椒面的问题。通过调整，形成一个自上而下的2个总医院——10个区域性中心医院——18个监狱医院（卫生所）——200个监区医务室的四级医疗卫生体系。
监狱“三化”建设是一项复杂系统工程，牵涉方方面面，我省在推进“三化”建设进程中，除重点抓好“六大”科学体系外，还在建立科学合理的监狱布局体系，罪犯教育改造的社会帮教体系，干警队伍的保障体系上作了一些探索，但总体还处在初级阶段，还存在许多困级、问题和矛盾。但我们坚信实践是检验真理的唯一标准，实践是推行“三化”的唯一途径，“一百个零不如一个一”、“做永远比说重要”，我们将进一步加大“三化”建设工作力度，进一步加快“三化”建设的实践步伐，精心规划，重点突破，虚心学习，博采众长，积极慎重，理性推进，为提高监狱工作总体水平，实现监狱工作新发展作出新努力。
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