对政府的监督，就监督主体而言，可分为社会监督和国家机关的监督。社会监督包括公民、法人和社会组织的监督；国家机关的监督包括人民代表大会的监督、人民代表大会常务委员会的监督、司法机关的监督（人民法院的司法审查监督和人民检察院的检察监督）、专门行政法制监督机关的监督（如监察机关和审计机关实施的监督）。国家机关的监督和社会监督相比，显著的不同在于：前者可采取公权力对抗公权力的方式实施监督，而后者只能是监督的发动者而无法实施真正的监督，真正的监督最终还得依赖于国家机关的监督。政府作为庞大的公权力的掌握者，对其实施有效的监督，必然面对诸多障碍和阻力。司法机关、专门行政法制监督机关的监督效果甚微，主要原因在于其掌握的公权力明显小于政府所掌握的公权力，加之专门行政法制监督机关本身隶属于政府，无法对政府实施强有力的制约，很难实现理想的监督效果。而人民代表大会及其常务委员会同司法机关、专门行政法制监督机关相比，其掌握的公权力明显较大，其对政府的监督力度也就更大。然而，《监督法》实施以来暴露出的很多问题表明，人民代表大会及其常务委员会对政府的监督还远远不够，其监督机制还有待健全和完善。本文针对人民代表大会及其常务委员会对政府的监督中存在的问题，力求探寻其深层次原因，为改进和加强人民代表大会及其常务委员会对政府的监督献言献策。

　　一、人民代表大会及其常务委员会对政府的监督中存在的问题　　
 
　　1、人大和人大常委会的监督职能分离

　　在对政府的各种监督主体中，人大和人大常委会无疑是最重要、最权威和最具制度化的监督主体。但由于人大每年的会期有限，最经常和最直接行使监督职能的是人大常委会，所以《监督法》将所规范的监督主体范围主要限于人大常委会是有一定合理性的。法律集中将人大常委会的监督调整好、规范好，对促进我国整个公权力监督机制的有效运作无疑是有意义的。但是，《监督法》这种将人大和人大常委会分离，只调整、规范人大常委会的监督而不同时调整和规范人大的监督未必是一种最优的立法选择，因为人大毕竟是我国公权力监督机制中最基本的监督主体，人大常委会只是人大的常设机构；人大每年的会期虽短，但人大代表和人大专门委员会的监督可以是经常性的。人大常委会的监督与人大代表和人大专门委员会的监督一样，都只是人大监督的组成部分。《监督法》作为一部规范公权力监督的基本大法，不首先规范人大的监督而仅规范人大常委会的监督不能不说是一种不足。

　　2、作为被监督者的政府太强势，人大和人大常委会的监督乏力

　　在中国，对政府的监督有很多途径和方式，监督的主体也有许多， 专门研究监督问题的专家学者也不少，但为什么监督者有很多，受监督者只有一个，问题始终没有得到解决，原因只有一个，那就是我们的监督是失效的。作为拥有强制权力的政府，为什么不愿意接受监督或者说抵抗监督，主要基于权力的本质使然，权力本身就是一种不断膨胀的不愿受控制的力量，它会一直膨胀到它受到抵制的地方，为此，不同时期不同国家的学者们都在研究权力思考权力，为的是找到一条控制权力的办法。从权力制衡来看，由于政府在人力物力财力等方面都可以对人大和人大常委会实施有效的控制，人大和人大常委会却无法摆脱这种控制，监督乏力就变成了政府与人大和人大常委会博弈的必然结果。

　　3、监督程序的虚幻设置致使人大的监督仅停留在纸面上

　　在我国，监督政府行使权力的规则很多，如我国宪法规定，政府由人大产生，对其负责并受其监督。但是，我国现行体制中政府权力的真正来源并非人大的授权，而是来自于采取武力方式同政治敌人进行生死斗争而取得的党权政权，先有党权政权，后有人大监督。既然如此，人大要加强监督，加强对政府权力的控制，这如同给一个习惯于脱缰奔驰的野马强行戴上一个羁绊自己的笼头，问题的实质在于这匹野马真正的主人并不是人大，而是另有其人。既然政府的权力不是人大给的，政府凭什么服从人大的监督？这就使得人大的监督没有根基，其监督职能仅停留在纸面上而无法落到实处。

　　4、人大和人大常委会自身建设不足导致监督能力水平低下

　　这种情况主要表现在以下三个方面：其一，人大代表的产生渠道单一，目前主要由党组织和上级机关提名，常常考虑到"照顾"因素，考虑到各阶层、各职业、各行业、各群体等，把一些缺乏议事能力的人士"照顾"到人大，而缺乏由基层选民、各政党、各社会团体及其他组织提名推荐候选人的渠道，参政议政能力强从而具有较高监督水平的人员难以成为人大代表。其二，代表责任制的虚化使人大代表失去了监督的原动力。我国实行的间接选举制度导致最终产生的代表难以代表最初选民的意志，从而弱化了最初选民与最终代表之间的制约功能，导致代表责任制的虚化。而且委托代理链愈长，最终代表愈脱离社会民众，而更多地与上层部门存在千丝万缕的关系，往往成为既得利益集团的代言人。监督的原动力在愈来愈长的委托代理链中逐渐消减。其三，人大代表职业化程度不高，兼职过多，有违代表的职业政治家身份，难以提高其参政意识和参政能力，从而难以保证有足够的时间和精力履行代表职责，包括人大监督职能。而且，兼职又过多地与党政机关及司法机关相牵连，使监督者和被监督者角色混淆甚至易位，必然会弱化对被监督对象的监督职能。

　　二、存在上述问题的历史缘由

　　由于受历史惯性的影响，在过去相当长的一段时间内，我国的政权建设较多考虑的是行政权力行使的方便以及行政效率的提高，突出管理者一方的单方意志，较少考虑甚至根本不予考虑对行政权力的制约和监督。这与我国几千年来过早发育且过分成熟的集权制度存在着非常直接的渊源关系，这种集权制度的显著特点就是行政权力的行使不受任何限制和约束。虽然近年来法治政府的建设的呼声越来越高，且相关的制度建设也在紧锣密鼓地进行，但离真正意义上的法治政府还相差甚远。法治政府的基本含义是政府行使行政权力要受法律控制，将其落到实处首先需要注重立法上对行政权力的法律控制，即立法中应如何配置行政权力与责任；其次所要解决的问题是行政权力行使过程中的法律控制问题，即行政机关应当严格按照法律规范履行职责、行使权力，通过公权力对政府履行职责、行使权力予以切实可行的监督。

　　我国现代法学先驱龚祥瑞教授在《法治的理想与现实》中论述："要求公民守法不是法治理论的主流，让权力服从于法律才是法治理论的核心。法治本身的含义是掌权者可以在万民之上，但他却必须在法律之下。"让掌权者处于法律之下是法治政府的基本要求，这对那些传承于古希腊罗马法治历史的欧美国家来说，是一件不言自明的事情。即使在资产阶级民主革命不彻底的德国，也曾出现作为平民的老磨房主与威廉一世皇帝打官司，其结果是威廉一世皇帝败诉的经典案例。该案所遵循的就是"让掌权者处于法律之下"这一非常简单的定律。但是威廉一世皇帝败诉这一结果并非皇帝本身道德高尚所致，而是一个强有力的法律监督所致。与欧美国家相比，我国的情况有很大的不同，掌权者是否处于法律之下往往取决于掌权者是否道德高尚、是否圣明，在某些情况下还取决于掌权者的情绪是否高兴。在这种历史背景下，法治政府不可能真正产生。只有在强有力的法律监督之下，才能让掌权者处于法律之下而不越过法律的边界。

　　三、改进和加强人民代表大会及其常务委员会对政府的监督的对策思考　　

　　1、建立健全对政府官员的弹劾程序

　　邓小平在1980年就指出要进行国家政治改革，其主要内容是建立选举、控告、弹劾、弃职、罢免制度。弹劾和罢免不一样，罢免是针对选举而言的，有选举权的人把一个人推上去做政府官员，如果该政府官员不履行职责甚或严重失职，有选举权的人可以罢免他。而弹劾则由不是经他选举的官员从第三者的角度对该官员的罢免。宪法设定了人大对政府官员的罢免权，宪法第一百零一条规定"地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长"，但没有设定对政府官员的弹劾权。《监督法》设定了对个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长等职务的撤销权，从字面上看同样没有设定对政府官员的弹劾权。由于宪法赋予地方各级人民代表大会对政府官员的选举权和罢免权于一身，《监督法》又将对政府官员的部分罢免权分离出来授予地方各级人大常委会，因此《监督法》设定的对个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长等职务的撤销权实为弹劾权。在现有法律框架之下，应当健全完善地方各级人大常委会行使对政府官员的弹劾权的具体操作程序，从而使地方各级人大常委会通过弹劾权的行使对政府实施有效监督。

　　2、通过组织特别问题调查扩大各级人大常委会对政府监督的影响

　　近年来，我国国家行政机关尤其是行政执法机关暴露的问题不少，在孙志刚案件后又接连发生了一些地方的派出所内被羁押人员'离奇死亡'、'非正常死亡'、'被殴致死'的事件：如云南省发生的"躲猫猫"事件、陕西丹凤县发生的高中生在审讯中猝死案、海南省发生的"洗澡澡"事件、河南省发生的"喝开水"死亡案……按理说，各级人大及其常委会本应是对严重越过法律边界的政府机关及其工作人员运用公权力实施监督的主要力量，然而这些重大案件恰恰不是通过各级人大及其常委会的法律监督得到解决的。这些重大案件的曝光，是由在我国几乎是处在夹缝中生存的媒体完成的。公安机关作为人民政府的一部分，本来担当着保护人民群众的生命财产安全的神圣职责，却异化成了任意肆虐人权的机构！具有公权力监督权的各级人大及其常委会却站在一边无动于衷，这不能不说是各级人大及其常委会监督软弱的典型表现。时下，行政执法机关执法不当、违法行政、侵犯公民基本权利的事情经常在发生，人民群众对许多政府官员中存在的贪污、渎职、滥用权力、玩忽职守、打击报复行为非常不满意。对于人民严重不满、影响极大、后果严重的违法问题，各级人大及其常委会有权依法提议组织特定问题调查委员会，通过调查核实作出让人民满意的处理结果，这是各级人大及其常委会履行监督职责的重要形式，既有助于扩大各级人大及常委会对政府监督的影响，也有利于改变各级人大及常委会监督软弱的形象。需知，人民群众如果视人大及常委会的监督可有可无或者仅具象征意义，久而久之，人民群众会忘记还有人大及常委会这个监督机构的存在，最终会让人大及常委会的监督名存实亡。

　　3、加强对抽象行政行为的有效监督

　　我国现行法律制度将政府的行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为。政府的具体行政行为如果侵犯了人民群众的合法利益，老百姓既可以提起行政复议也可以提起行政诉讼从而获得法律救济。但是针对政府的抽象行政行为，老百姓则只能提起行政复议而不能提起行政诉讼。行政复议作为一项法律救济制度，所体现的是行政机关内部自我纠正错误的监督机制，其目的就是防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。按照行政复议法规定，可以由公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，一并提出对所依据的有关规范性文件的审查申请，建立起由人民群众启动的对抽象行政行为进行审查要求的监督机制。但是老百姓在行政复议过程中要求审查抽象行政行为的情况非常少见，而政府在行政复议过程中撤销或改变原抽象行政行为的情况就更为少见。政府的抽象行政行为往往是侵犯人民群众的普遍利益的重要方式：如铁道部的春运涨价通知、供电局的电价涨价通知、有线电视收费的涨价通知等，一个与千千万万的老百姓的切身利益休戚相关的重大事项，一纸通知就搞定了，老百姓除了怨声载道别无他法。人大及常委会完全有条件、有能力对政府的这些抽象行政行为进行有效监督，这既是对政府行为缺乏监督的真空领域的及时补位，也是不断积累监督经验、拓展监督途径、提升监督技能、加强监督力度的重要方式。