2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》，并于2012年1月1日起施行。北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任、博士生导师姜明安教授，就这部法律的立法背景、主旨、亮点及遗憾，接受了本刊执行总编辑杨大志专访。

　　杨大志：首先请你谈谈《行政强制法》诞生的过程。
　　姜明安：从1988年起，我就开始参与《行政强制执行条列》的起草工作。从1999年正式酝酿立法，历经全国人大常委会2005年、2007年、2009年、2011年4月、2011年6月五次审议，而且多次审议都是在草案有可能被终止审议的关键节点，以再次提请审议的方式让法律案得以"激活"式延续，不致于被废。因为按《立法法》规定，搁置两年未再审议或付诸表决的法律案，将被废除。

　　杨大志：来之不易！原因呢？
　　姜明安：《行政强制法》与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政程序立法三部曲，它的出台真的来之不易。迟迟未能出来，问题太复杂。限制和规范行政强制的行为，是该法的核心意义。在制定过程中，能够明显感到来自行政机关的压力，争议最大的莫过于行政强制措施的设定权之争。所以，有关行政部门对此热情不高、动力不足。学术界希望能够最大限度地压缩行政强制的权利，实务界则从实际行政执法的角度考虑，希望能多保留一些强制权。比如：2009年6月，一些法学家与公安、建设、规划等部门代表聚集在京郊，讨论第三稿。学者和学术机构强调的是防止行政强制权利过"滥"过"乱"，要严格按照法定程序来执行，反对片面追求效率。而公安部方面提出：二审中行政强制的对象仅仅限于人生财产，范围太窄，无法将强进住宅、强行驱散、强制带离措施包括进来。国家工商局总局则提出，应该赋予工商行政机关在查处传销时可以冻结账户的权利。农业部、新闻出版总署也提出，如果检查、调查、查询必须有法律、行政法规的依据，可能会导致行政机关对大量违法行为无法查出，建议对法律依据适当放宽。还有地方代表认为，必须给地方法规设定行政强制的权利，如果地方法规没有任何"牙齿"，地方上的公共治理将无法有效进行。

　　杨大志：《行政强制法》，能够有效治理"乱"和"滥"吗？
　　姜明安：在《行政强制法》缺失的情况下，现实中存在行政强制"设定乱"。一些行政机关自己规定，遇到什么情况就可以采取查封扣押的措施。什么情况下你不执行，我自己就来执行。过去没有法律规定，难免会出现这些问题。但从法律上来说，不能自己定规矩自己执行，必须由法律作出规定。
　　治"乱"方面，该法完善了行政强制设定权，以后不会再有随意设定行政强制的红头文件或规章；治"滥"方面，该法确立的"行政强制实施程序"，要求实施主体必须是"具备资格的行政执法人员"，且由"两名以上执法人员实施"，实施时须"当场告知"理由、依据等；在治"软"方面，该法规定：依据《行政处罚法》"行使相对集中行政处罚权的行政机关"（如城管等）可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。不过，"不必担心城管执法权力过大，《行政强制法》还规定了严格的程序。"

　　杨大志：有哪些程序？
　　姜明安：《强制执行法》明确10步骤：1、实施前必须向行政机关负责报告并经批准；2、由两名以上行政执法人员实施；3、出示执法身份证件；4、通知当事人到场；5、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；6、听取当事人的陈述和申辩；7、制作现场笔录；8、现场笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；9、当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或盖章；10、法律、法规规定的其他程序。总之，这部法律的性质主要是一部"控制法"，而不是"授权法"。

　　杨大志：中国有句俗话叫好事多磨，虽然《行政强制法》出台曲折，却有很多亮点。
　　姜明安：是这样。更多体现在行政强制执行和行政机关"代履行方面"。比如，该法强调，除情况紧急外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。再比如，在日常生活中，"天价拖车费"问题就是交管部门不适当代履行的产物。对这种情况，当事人可以申请行政复议和提起行政诉讼，由行政机关来证明代履行的"成本费"合乎市场价格。"拖车费"很好算，所消耗的汽油费、租车使用费等都有市场价格，行政机关必须对成本费的构成作出说明。这些规定被媒体和学者普遍评价为"比较人性化"。
　　代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。同时，在行政机关应委托无利害关系的第三人代履行时，这个价格的确定也应由行政机关具体监管，不能任由第三人漫天要价，行政机关必须对代履行的价格负责。

　　杨大志：你对《行政强制法》的颁布实施还有遗憾吗？有什么建议？
　　姜明安：任何一部法律，都是不断修订，不断完善。《行政强制法》是个新生婴儿，不可能完美无缺，总会留下一些遗憾。
　　比例原则虽进入了法律文本，但内容不足。有关平衡原则还只是一种理论上的概括，并未能在法律文本上明确体现，这种平衡体现对公共利益和被强制人的一种平衡保护。另外，还有一些行政强制措施的类型也未被明确纳入该法调整范围，如《治安管理处罚法》等单行法规定的进入住宅和经营场所等。
　　目前，我国的强制执行体制也是一种双规制：原则上由行政机关申请法院去执行；如果法律允许行政机关自己执行的，就由行政机关自己执行。这种体制导致两个问题：行政机关即当裁判又当打手，很容易损害当事人的利益；申请法院执行的，让法院这个本应居中裁判的机构冲在第一线，有违司法本质和形象，法院系统也不堪重负。
　　按照最高人民法院提供的思路，应该是法院来审查，行政机关去执行，执行过程由法院来监督。但这个方案没有被最后出台的《行政强制法》所采纳。执行体制是这部法律唯一没有解决的问题。比如，赋予城管、执法大队实施行政强制措施的权力，将强制拆迁重新划归行政机关依法执行而非法院执行，体现了立法者对"行政权力的让步"，立法者的目的可能想通过某种让步而获得"最大公约数"，从而保证该法律尽快通过。

　　姜明安，男，汉族，1951年9月出生于湖南省汨罗市，现任北京大学法学院教授，博士生导师，北京大学宪法与行政法研究中心主任，教育部人文社会科学重点研究基地--北京大学宪法学与行政法学重点研究基地主任。

学术成果

　　出版各种著作，包括专著、合著、译著、教材、工具书等50多部，发表论文、译文100余篇。指导博士研究生32名，现已毕业20名和取得博士学位；指导硕士研究生31名，已全部毕业和取得硕士学位。

学术活动

　　自1984年起，参加中国行政法立法研究和重要行政法律、法规试拟稿的草拟。曾参与的主要行政法立法研究和试拟稿草拟有：《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等；参与咨询、论证的重要法律有《行政监察法》、《审计法》、《农业法》、《统计法》、《体育法》、《国防法》、《民办教育法》、《突发事件应对法》等20多部。参与"关于对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议" 从1992年起享受国务院为有突出贡献专家颁发的政府津贴。