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维护国家利益 捍卫公平正义
河南省检察院王尚宇检察长访谈 |
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[ 特约记者 梅淑娥 ]
有学者分析，我国国有资产流失量每年在1000亿人民币以上。国有资产流失、环境污染、垄断，有时侵害的是不特定的对象，没有明确的受害人或适格的原告，又不能形成集团诉讼，但是侵权事实确实存在。目前法律和司法解释没有明确此类案件的诉讼主体，而一些地方和单位采取规避法律的手段损害国家利益的行为又客观存在的情况下，检察机关积极探索保护国有资产的新途径，直接以原告身份提起民事诉讼，制止侵害国有资产和公共利益的不法行为，对维护国家利益和社会公共利益起到了很好的作用，也为进一步促进我国法制建设提供了实践基础。本刊特约记者就此话题采访了河南省检察院王尚宇检察长。
记：人民检察院为了维护公众利益提起民事诉讼，是一种在基层司法实践中的创新和探索。福建、浙江等省去年才出现首例，而河南省检察系统已办了几百例，无论是时间或者是数量，都走在了全国前列，请王检察长介绍一下这方面的情况好吗。
王：1997年，我省出现全国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起民事诉讼的案件。具体情况是1996年方城县独树工商所因办公地点搬迁，擅自将办公楼和土地低价出售给个体户汤某，造成国有资产流失2万余元。方城县人民检察院接到这一线索后，经过详细调查和研究，决定以民事原告身份将买卖双方起诉到方城县人民法院。经过法定程序和协调，1997年12月，方城县人民法院依法判决二被告的买卖合同无效。尽管案件的诉讼标的不大，但该案的胜诉在当地引起较大反响，社会各界都给予了较高评价，并且由于该案对现行法律制度、司法实践以及法学理论都有一定的突破，因而也引起了新闻媒体和法律界的广泛关注和热烈讨论。
事实上，该案的提起、诉讼过程直到检察机关胜诉，是前些年我们对民事行政法律监督工作理论探索的结果，同时也为进一步开展这方面的尝试开了个好头。此后，全省开始在实践中进行这种尝试，案件的范围从国有资产流失向环境、资源保护等社会公益案件延伸，案件的性质从民事案件向行政案件拓展，检察机关参与诉讼的方式从提起诉讼到提起诉讼、支持诉讼等并用。在办案程序方面，在现行法律缺乏具体规定的情况下，全省各级检察院和法院共同研究，积极协调，按照法律精神和法律原则达成共识，加强对下级院工作指导，尽量使这类案件的诉讼程序规范化，办案数量以较大的幅度逐年递增。据统计，自1997年至2003年第一季度，全省检察机关共提起或支持民事行政诉讼案件480余件（90%以上的案件为民事案件），通过办案为国家挽回经济损失2亿多元，其中2002年提起或支持民事行政诉讼案件147件，挽回经济损失1.27亿多元。前些年，在企业改制和发展过程中，由于各种原因，国有资产大量流失造成企业亏损破产问题突出，严重损害环境、破坏自然资源的现象也时有发生，社会反映强烈，有的甚至引起群体性上访告状，却难以合法有效的途径加以解决，直接影响到社会安定和经济发展。如何使这类案件通过司法手段加以解决，既能保护国家和公众利益，又能体现依法治国精神，这是检察机关探索提起民事、行政诉讼的初衷。如果我们把这类诉讼称为“检察院公益诉讼”的话，那么，顾名思义，这类诉讼的直接目的就是为了保护国家财产和公众利益不受非法侵害；从更高一个层面讲，也是为了维护社会主义法治，为了维护公平正义。
记：检察院公益诉讼的出发点是什么？主体资格是否“越位”？请阐述一下此举的法理依据。
王：在我国，检察机关代表国家和社会公众利益提起公益诉讼有以下几点理由：首先，当一个民事行为或具体行政行为造成国家利益或者公众利益损害的时候，由于其不是直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法权益，往往无人享有诉权，即使法律赋予其起诉权，也会因为起诉与否与他们自身利益无直接关系而出现无人起诉的情况，导致国家利益或公众利益得不到切实保护。从我们办案的实际情况看，这些案件主要包括5大类：一是当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，侵害国家利益而无人起诉的案件；二是非法转让、租赁国有资产，侵害国家利益，主管部门不积极行使职权或者无法行使民事起诉权的案件；三是国有企业被兼并或改制后不具备主体资格，主管机关不明确或虽有明确的主管机关但不积极行使其职权的案件；四是损害社会公众利益，造成不特定多数人的人身、财产损害的案件；五是其他涉及国家和社会公共利益的无起诉主体的案件等。我们预计，随着我国加入世贸组织和西部大开发战略的推进，因垄断和破坏自然资源损害公众利益的案件会逐步增加。这些案件在诉讼主体上都有一个共同特点，即受各种因素制约，在现行行政体制和法律框架内，或无人起诉或无权起诉或无法起诉而造成诉讼主体的“缺位”，检察机关提起此类诉讼在一定意义上是在“补位”，而不是“越位”。其次，自检察制度诞生时起，检察机关就是国家利益和公众利益的代表。我国检察机关作为国家法律监督机关，其权力行为不具有实体处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和公众利益受到侵害以后，能够忠实地维护国家利益和公众利益。加之检察人员熟悉法律，也能够有效地运用法律手段维护国家利益和公众利益。再次，检察机关提起公益诉讼是当前世界各国比较通行的做法。尽管世界各国检察机关的性质地位不同，职责范围有宽有窄，但提起公益诉讼是一种普遍现象。新中国成立之前的革命根据地和解放区就已经有了检察机关提起民事诉讼的萌芽，新中国成立后50年代的人民检察院组织法和有关司法解释也有检察机关提起民事诉讼的规定。从司法实践看，检察机关提起公益诉讼，法律效果、社会效果都是好的。
检察机关提起、支持民事、行政诉讼具有一定的依据：我国《宪法》第九条、第十二条和第二十六条等条款对保护自然资源、公共财产、生活环境和生态环境，禁止对其非法侵害都有相应的规定；《宪法》第一百二十九条以及《人民检察院组织法》第一条都明确规定，人民检察院是国家法律监督机关；《民事诉讼法》第十四条和《行政诉讼法》第十条分别规定人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督。勿庸置疑，现行法律对检察机关民事行政诉讼监督的规定过于原则和概括，特别是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中都规定了检察机关的监督权，但在分则中却只规定了一种抗诉的监督方式，对检察机关提起和支持民事、行政诉讼都缺乏具体的规定。这一方面对检察机关提起公益诉讼在操作上带来一定困难，另一方面也为检察机关根据法律原则规定创新履行职责的方式提供了空间。也正因如此，我们才需要以“三个有利于”为指导进行探索和尝试，为改革和完善立法提供第一手资料。
记：检察院法律监督者与民诉原告这两种不同角色相互交叉的利弊得失，是否存在体制缺陷，如何克服？原告被告地位是否平等？
王：我国检察机关是国家的法律监督机关，由此带来了“检察院监督者与民事行政诉讼原告这两种不同角色的相互交叉”问题，一些人进而提出这是“体制缺陷”。从理论上讲，审判独立并不排斥对审判活动的监督，检察机关法律监督职能的行使不能脱离具体的诉讼手段，提起诉讼即是这种诉讼手段之一。对刑事诉讼如此，对民事诉讼、行政诉讼也应如此，这是我国政治体制及其下的检察体制、诉讼制度的重要特色。当然，三大诉讼机制从理论到制度到实际操作都有很大不同，这又涉及到一个比较复杂的理论问题，各方面争议较大在所难免。
我认为，检察机关诉讼权力的行使具有国家性，这与被告行使的个人的诉权是不同的。检察机关为保护国家利益和公众利益不受侵犯，不仅要进行诉讼活动，而且还要通过履行监督诉讼的职责来保护目标的实现。从这个意义上讲，检察机关在公益诉讼中与被告的地位也是不同的。但是，在法庭调查的范围内，检察机关作为原告一方与被告行使的诉权应当说是平等的。加之检察机关在公益诉讼中没有自己的利益，只是为了维护国家或公众的利益，而且有法院居中审判。因此，原被告地位上的差异不会对案件的公正审判造成影响。
另外，民事主体地位平等是民事法律制度的一条基本原则，但另一方面，国家适当干预、民事处分权相对有限以及维护公序良俗等原则在二战以后被各国广泛采纳，这是各国检察机关以“公权”干预“私权”的一个重要理论依据，我理解这也是对民事法律领域“绝对平等”和“无限处分权”的一个矫正。为最大限度地贯彻落实平等原则，我们在实践中也进行了认真探索：对于当事人双方恶 意串通侵害国家利益，无明确的诉讼主体无人起诉或者被侵害人因故无权起诉、无力起诉、不便起诉等案件，检察机关代表国家或公众利益直接起诉；对于有明确的诉讼主体或主管部门的案件，检察机关作为支持起诉参与诉讼；对于因上级主管部门或政府的行政行为造成的不法侵害案件，采取检察建议的形式要求其予以纠正。
记：司法界对此举的反映如何？检察院在提起民事诉讼时，其他省份曾有法院认为原告主体不适格而不予立案的情况。河南办理了这么多起，有没有遇到不予立案或判败诉，并引起国家赔偿的情况？
王：对我们的探索和尝试，最高人民检察院给予了高度重视和充分肯定，并且将这一探索纳入检察改革整体思路。在实践中各级党委和人大都给予了有力支持，协调解决诉讼过程中的具体问题，各级法院给予了密切配合，社会各界特别是被侵害单位及其职工也给予了热烈关注和支持，使我们的探索和尝试进展得比较顺利。当然，也有激烈争论，我理解，争论本身也是一种关心和支持。
我们曾对1997年至2001年全省检察机关提起或者支持的民事、行政诉讼案件进行过深入调查，案件的处理结果可以从一个侧面反映此类诉讼的效果：其间，全省检察机关共提起或者支持民事行政诉讼案件329件，检察机关全部胜诉的254件，部分胜诉的5件，调解解决的43件，裁定中止诉讼的20件，撤回起诉的6件，驳回起诉的1件，在实践中不存在检察机关败诉或引起国家赔偿的情况。
记：当然，实践是检验真理的唯一标准。谢谢你在百忙之中能够接受采访。
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