自一九八六年以来，我国城镇企业职工养老保险制度从国家统包，“以企业为家”的模式，过渡到城镇职工退休费实行社会统筹的养老保险制度。一九九五年又改为“社会统筹与个人帐户相结合”（以下简称“统帐结合”）的养老保险制度。这一制度的不断深化改革，完善了我国城镇职工社会保障体系，促进了我国市场经济的发展，稳定了社会一方。但是，随着这一制度的不断改革，也出现了一些新问题，使养老保险工作在一定程度上无法走上法制化、规范化和正常化的轨道上，需要我们去认真分析，及时研究解决对策。

改革中存在的问题及原因

　　一、 养老保险没有实现真正意义上全覆盖。一是在养老保险统筹区域内国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，特别是办有工商注册登记的各种所有制企业及其职工，城镇个体工商户及其雇工，城镇自由职工者没有相应的配套制度使其纳入养老保险覆盖范围。如某地一次养老保险扩面登记中，抽查的1320户个体工商户均无参加养老保险。二是一些国有、集体的困难企业、老企业不给放长假、停薪留职、两不找、长期在外和长期病假人员办理养老保险手续。三是一些改制企业没有及时与职工变更或续订、终止劳动合同，致使他们的养老保险关系不能理顺，留下许多隐患。如：某工业企业有职工120人，改制前办理养老保险手续的只有36人，改制后一个人也没有办理。四是一些国有、集体企业一直未参加养老保险，现在又无条件参加，现在职工的养老保险问题无法解决。如某县的县供销社、二轻、物资、工业和商业系统等。现在有近2000职工的养老保险问题无法解决。

　　二、 养老保险费征收难度大，企业欠费严重。除客观上一些企业生产经营效果差，无力缴费外。养老保险费征缴困难主要表现在：一些年轻企业退休职工少，认为缴费吃亏，不愿参加统筹，也不缴费。社会保险经办机构无手段纠正这种做法；如：某矿山企业，有百余名在职职工，1995年参加养老保险后缴了二年保险费，就不再参加了；原因在于，只有一个退休人员，缴费太吃亏。这种状况五年没能纠正。一些效益好，有缴费能力的企业，由于主要领导法制观念淡薄，社会保险意识差，长期无故拖欠养老保险费，欠费数额历年增加，一时无力补缴；某县企业欠费达800万元，仅三大企业就欠费近500万元，占欠费额的60%；近年来确保退休费发放与退休费实行社会化发放，给一些不自觉的企业提供了拖欠保险费的条件；有的地方这部分企业占参保单位30%以上；一些长期停产关闭、濒临破产的企业长期无力缴纳保险费，但在清回债务或处理固定资产时，从不想着给缴保险费；现行的养老保险制度有空档，能拖欠就拖欠；一些企业在改制或破产时，无法收回相应的养老保险费和退休费用补偿费；如：一些统筹地区在企业改制过程中，改制企业由于没有相应的政策法规相配套，破产企业没有相应破产细则参照实行，在有关部门的行政干预下，五个企业约少缴养老保险费、滞纳金和退休人员补偿费近200万元。

　　三、 社会保险经办机构工作手段软弱，相关制度配套不到位，难以依法行事。一是对不以法行事的单位和个人无手段。在日常工作中，社会保险经办机构对那些无故欠保险费，有意弄虚作假，瞒报职工人数和职工工资额的单位无手段纠正。只能靠多宣传，勤催缴来感动对方。二是多数统筹地区一直未把养老保险工作纳入年度责任管理目标之内。在日常工作中，没有日常的指导、督查具体制度及措施，使这项工作达到正常化、规范化的程度。三是劳动检查工作不到位，检查方法、力度不适应当前养老保险工作的需要。目前，一些地区劳动检查中队在人员编制、办公条件，经费供给等方面都不到位。他们的工作指导思想、工作方式及执法力度都不能适应养老保险工作的需要。四是一些贫困地区的社会保险经办机构至今人员编制与办公业务费没过渡到位。财政部门偏重考虑增加了财政负担，核定经费不足，严重制约这项工作的正常开展。五是劳动部门内部社会保险经办机构之间没有协调统一的管理方法、规范一致的基金征收与基础管理工作程序。劳动部门的工资管理、劳动合同监证，职工调动和劳动检查、仲裁等二级机构不能各行其是，要相互衔接，密切配合开展养老保险工作。社会保险经办机构间，不能各自为战，要实现统一规范管理，实行统一口径，统一宣传、统一征缴、统一基础数据、统一检查监督执法的管理方法，个人帐户可实行分户管理。

　　四、 基本养老金当年收不抵支。近年来，一些地区的养老保险费出现当年收不抵支的局面。除参保对象大幅度下降，导致养老保险基金来源减少的因素外，退休人员的大幅度增加和基金的跑漏也是基金支出居高不下，连年增长的原因。一是一些破产企业的职工提前退休，病退和特殊工种提前退休控制不严。导致退休队伍和退休费用猛增。二是不择手段虚报冒领退休费。一些单位或退休职工家属隐瞒或迟报退休职工死亡时间，虚报冒领养老费，个别人员重领养老金。使养老金支出不该增加的增加了，该减少的减不下去。某县2001年办理职工退休为149人，比1995年增加71人，翻了一番，年退休费增加支出约35万元。在对退休对象检查后，历年有19人死亡未报，有的长达三年以上。跑漏基金近9万元。

　　五、 养老保险基金的互济功能没有严格实行。自1986年养老保险制度改革以来，养老保险基金实行了“大数法则”筹集，却没有发挥实际意义上的互济功能。各统筹地区虽实行了调剂制度，但在基金的运用上，基本上仍维持在各统筹基金收支平衡自保的框架内。养老保险基金的互济功能形同虚设。

　　六、 社会统筹基金占用了职工个人帐户基金。目前，绝大多数养老保险统筹地区存在着社会统筹基金帐户占用职工个人帐户的基金，使职工个人帐户在不同程度上变成了“空帐户”。结存的养老保险基金数额已低于职工个人帐户帐面结存的基金数额的50%以上，这种不良状况仍在加剧。当然，这是职工退休费用“隐性债务”导致的结果。不论产生的原因是什么，因为谁，这种现状是不允许的，必须及早解决。在现在“统帐结合”的养老保险管理制度下，若不解决这一问题，养老保险工作的具体运作最终将被迫停止。

　　七、 职工现行养老待遇的计算办法已不适应当前养老保险制度改革完善的要求。很多地方现行的企业职工养老待遇的计算办法，是采用“老人”过度性办法，实践证明：这种办法的优点是，使部分退休人员退休后，与原办法相比不降待遇，有利于稳定职工情绪。缺点在于：一是不能体现养老保险制度中的公平与效率的原则，养老待遇的计算在一定程度上仍停留在“平均分配”的水平上。二是不能调动单位与职工缴费和进行基础管理工作的积极性。

　　八、 养老保险基金保值、增值和运营手段不完善。现行的基金保值、增值手段仅有购买国家定项债券和存款收息，基金尚无基本运营手段。在当前城镇居民储蓄存款利息不断下调的情况下，仅凭利息收入，基金的收益很难保值、增值。解决基金运营问题已成为我国急需研究解决的新课题。

　　九、 一些社会保险法规及配套制度出台滞后。一是《社会保险法》不能及早出台，使养老保险工作无根本大法可依，深化改革无章可循。如机关、事业单位养老保险制度未能全面出台，基金的收支、运营、养老待遇的统一标准和社会保险经办机构业务的规范运作都不能规范地进行。二是，基金征缴手段，企业改制相应配套政策、制度不到位。企业破产依据《破产法》配套的具体政策，如破产程序、破产时间、破产或改制时养老保险费收支办法、破产期间职工流动、职工达到退休年龄是否办理退休手续等，都需要有明确的规定参照实行。三是劳动行政部门使用法律手段时，诉讼费由谁出，由啥渠道列支，诉讼费不够用咋办。为提高办事效率，诉讼程序可否简化，时间可否缩短，执行时间可否采用短平快的方法，都要有一个明确的规定。

产生这些问题的原因

　　除社会保险工作宣传的广度、深度不够，使一些单位领导、企业和职工个人法制观念差，养老保险意识淡薄外，其它主要原因有：一是制度方面的原因。养老保险制度深化改革十几年来，有的是立法没跟上，有的是配套制度没跟上，有的是实施的政策规定没有得到适时调整与进一步完善，影响了养老保险工作进程。二是养老保险工作位置没有摆正，没当大事来抓。一些地区政府没有认识到，养老保险工作政府是第一责任人，是政府最重要的职责之一，应充分发挥政府在这项工作中的主导作用；劳动行政部门没有具体认识到，它是养老保险工作的第二责任人，是具体运作政策的制定者，是这项工作的协调者，是养老保险工作责任目标的落实者，要带领养老保险经办机构具体实施好养老保险工作的运作；统筹单位没有充分认识到，做好养老保险工作是自己应尽的义务，应履行的责任。位置摆正了，上下联动，各司其职，各尽所能，养老保险工作所存在的问题就有望解决。三是劳动行政部门、社会保险经办机构依法治理刚性不足。法律要赋予手段、政府要赋予手段，检查监督、审计部门、工会要给补充手段，提高两个部门在管理养老保险工作的刚性程度，让其职能得到正常发挥。四是群众监督力度不够。基层工会组织没能代表单位职工对本单位养老保险工作实施情况进行监督，职工本人不知或不会运用法律手段保护自己的合法权益，使一些企业单位的不正当行为不能及时发现，得不到及时纠正。

解决问题的思路与对策

　　解决问题的思路，要以加强制度建设为核心，从“制定、完善、强化”三个方面着眼，改革完善养老保险制度。

解决问题的对策

　　一、 建立法制保障机制，为养老保险制度的建立与调整提供法律保障。国家要及早制定颁布《社会保险法》。使养老保险制度的深化改革在这一总体框架下，有法可依、有章可循地进行下去。

　　二、 制定与养老保险工作相适应的配套制度。一是国家要加快制定养老保险基金的投资运营政策，建立基金运营机制与具体运作手段，使其早日投入运作，达到基金保值、增值的目的。二是制定财政政策，调整财政支出结构，提高企业基金征收比例，充实养老保险基金，达到逐步做实职工个人帐户的目的。一方面在一定程度上逐步解决养老保险支出的“隐性债务”问题，做实职工个人帐户。另一方面缓解养老保险基金当年收不抵支的状况。第三方面，合理解决社会保险经办机构的人员与办公经费，不能因小失大，不要因经费供给问题，制约养老基金的收、支、存、管运动，阻碍养老保险制度改革进程，增大新的隐患，产生新的社会不稳定因素。三是把养老保险工作纳入政府、劳动保障部门和统筹单位年度责任目标管理之内，进行日常管理考核。利用年度责任目标管理责任制这一措施，明确工作内容，划分工作职责，确立责任目标，规范工作行为，使政府、劳动保障部门和统筹单位分工协作，有机联系，各司其职，各级都主动做好各自应做的养老保险工作。四是养老基金实行财政代管后，财政部门要以服务为宗旨，合理核定及时核拨社会保险经办机构的管理服务费和设备更新费用。尽力减少工作环节，做好适时、适度监督，而不是处处设卡进行“管制”，抑制或阻碍养老保险工作的正常运转。

　　三、 完善现行基本养老保险配套制度。一是完善现行基本养老保险制度，在制度的范围内，使各类用人单位及其劳动者都能参加保险，都必须参加保险，达到养老保险扩大覆盖面的目的。二是完善基金征缴规定。在完善基金征缴措施时，要明确合法性，明确银行代扣，税务代征和保险机构直接征收都是最基本的、合法的基金征缴手段。在数据准确的情况下，不能附加条件，如：签订协议，经单位同意等才能办理基金划扣手续。对无故拖欠保险费者要加收滞纳金，对拒不交纳者，可采取经济处罚和行政法律手段，以提高基金征缴手段的严肃性与刚性程度，解决基金征收难问题。三是完善改制、破产、职工买断工龄，职工在机关、事业和企业间流动，农业人口或无招工身份和个体劳动者等养老保险问题的具体配套制度，使其在实际工作中有章可循。四是严把基金出口关，堵塞基金支出漏洞。严把职工退休关，杜绝把一些不合理费用负担提前交给政府，推向社会。另外，要完善已退休人员的资格审验制度，养老待遇复查等制度，定期进行审验复查，堵塞基金的跑漏现象。

　　四、 强化部门职能机制，形成依法治理，规范管理的养老保险工作局面。一是劳动保障部门要把好政策导向关。要结合本地实际，制定促进养老保险工作的政策措施，适时宣传引导，增强有关单位及人员的法制观念和业务素质，增强其工作规范性。二是审计和劳动检查部门要发挥其检查、监督职能，采取日常巡回检查、专项检查，群众举报检查，会同有关部门检查等各种工作方式。依法对无故拖欠保险费和违犯养老保险法规政策的行为进行监督检查，依法处理违法违纪行为。三是工商行政部门要把好注册登记关，在审办经营资格，审办、审验营业执照时，把经营单位是否办理养老保险手续，作为审验把关的重要条件。不参加养老保险的不予办理有关手续。劳动保障部门内部，社会保险经办机构内部之间，也要加强相互协调，密切合作，统一步调做好养老保险工作。